II SA/Bd 1040/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. w P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego czynności kontrolnych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy) K. w P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem uiszczonego wpisu. Postanowieniem z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. (PPIS), na podstawie art. 33 § 2 i art. 123, art. 132 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa", w związku z art. 18 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "upea", uwzględniając zażalenie K.-A C. Sp. z o.o. z/s w P. – skarżącej, uchylił swoje postanowienie z dnia [...] r. i orzekł o oddaleniu sprzeciwu z dnia [...] r. wniesionego na czynności kontrolne prowadzone w sklepie w B., przy ul. Ś. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że uwzględnienie zażalenia skarżącej nastąpiło w związku z ustaleniem, że J. G. jest aktualnie prokurentem spółki i że wobec tego sprzeciw został podpisany przez osobę poprawnie umocowaną. Ponadto organ wskazał, że sprzeciw od czynności kontrolnych prowadzonych w dniu 15.04.2014r. w godzinach od 12:00 do 13:15 wpłynął do organu dopiero w dniu 26.05.2014r., a więc po zakończeniu kontroli i dlatego nie mógł być rozpoznany. Skarżąca spółka złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając: 1) naruszenie art. 84c ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznania złożonego sprzeciwu; 2) naruszenie art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia; 3) naruszenie art. 79b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie - kontrolujący nie pouczyli kontrolowanego o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli; 4) naruszenie przepisów art. 79a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie czynności kontrolnych bez okazania przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz niedoręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli; 5) naruszenie art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie, nierozpatrzenie sprzeciwu w przewidzianym do tego ustawowym terminie i niewydanie w okresie 3 dni od wniesienia sprzeciwu odpowiedniego postanowienia; 6) naruszenie art. 84c ust. 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie, mimo spełnienia ustawowych przesłanek, od czynności kontrolnych; 7) naruszenie art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów i nieuzasadnienie zasadności odstąpienia od zawiadamiania przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia czynności kontrolnych; 8) naruszenie art. 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego zastosowanie mimo braku podstawy faktycznej i nieuzasadnienie powołania się przez organ na art. 79 ust 2 pkt 2, przy czym organ nie wskazał jakiemu przestępstwu kontrola miałaby zapobiegać; 9) naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. poprzez brak oznaczenia pisma, niewskazanie podstawy prawnej postanowienia, precyzyjnego rozstrzygnięcia oraz poprzez brak pouczenia strony postępowania. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie sprzeciwu i odstąpienie od czynności kontrolnych. Postanowieniem z dnia [...] r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. (PWIS), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i 3, art. 105 w związku z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] r. w części dotyczącej oddalenia sprzeciwu i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PWIS przedstawił stan faktyczny sprawy, odniósł się do zarzutów przedstawionych w zażaleniu i skonstatował, że zarzut dotyczący braku podstawy prawnej postanowienie PPIS i precyzyjnego rozstrzygnięcia zasługuje na uwzględnienie ponieważ żaden z przywołanych przez PPIS jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepisów nie reguluje kwestii dotyczącej oddalenia sprzeciwu, a uzasadnienie przyczyny oddalenia jest lakoniczne i może budzić uzasadnione wątpliwości. Wobec tego koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej oddalenia sprzeciwu, natomiast umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego wynika z faktu, iż czynności kontrolne PPIS zostały zakończone i postępowanie w przedmiocie kontroli stało się bezprzedmiotowe. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie PWIS skarżąca spółka zarzuciła: a) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 107 § 3 kpa oraz art. 77 § 1 kpa oraz w konsekwencji art. 7, art. 11, art. 12 kpa, poprzez brak właściwego uzasadnienia postanowienia, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego; b) naruszenie art. 84c ust. 6 ustawy z dnia 2.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 672), dalej powoływanej w skrócie jako: "usdg", poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznania złożonego sprzeciwu; c) naruszenie art. 84c ust. 5 usdg poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia; d) naruszenie art. 79b usdg poprzez jego niezastosowanie - kontrolujący nie pouczyli kontrolowanego o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli; e) naruszenie przepisów art. 79a ust. 1 usdg poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie czynności kontrolnych bez okazania przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz niedoręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli; f) naruszenie art. 84c ust. 9 usdg poprzez jego niezastosowanie, nierozpatrzenie sprzeciwu w przewidzianym do tego ustawowym terminie i niewydanie w okresie 3 dni od wniesienia sprzeciwu odpowiedniego postanowienia; g) naruszenie art. 84c ust. 12 usdg poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie, mimo spełnienia ustawowych przesłanek, od czynności kontrolnych; h) naruszenie art. 79 ust. 2 pkt 2 usdg poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów i nieuzasadnienie zasadności odstąpienia od zawiadamiania przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia czynności kontrolnych; i) naruszenie art. 84d usdg poprzez jego zastosowanie mimo braku podstawy faktycznej i nieuzasadnienie powołania się przez organ na art. 79 ust. 2 pkt 2 usdg, przy czym organ nie wskazał jakiemu przestępstwu kontrola miałaby zapobiegać; j) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 84d w zw. z art. 79 ust. 2 pkt 2 usdg poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji, gdy kontrola była przeprowadzona w związku z art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a zatem nie była przeprowadzana w związku z przeciwdziałaniem popełniania przestępstwa lub wykroczenia bo czyn opisany w art. 44b nie jest przestępstwem ani wykroczeniem; W związku z wymienionymi powyżej naruszeniami przepisów procedury administracyjnej i prawa materialnego, spółka wniosła o uchylenie postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] r. w części dotyczącej umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego i zasądzenie na rzecz skarżącej od organu administracji, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z powodu jej niedopuszczalności. Na wstępie wyjaśnić należy, że zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej w skrócie jako: "ppsa". Zgodnie z art. 3 § 2 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 1 ppsa sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny zobowiązany jest więc do zbadania czy sprawa, której dotyczy skarga objęta jest jego kognicją. Podkreślić w związku z tym należy, że przedmiotem zaskarżenia do sądu jest postanowienie organu II instancji w tej części, w której orzekł on o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie sprzeciwu wniesionego w trybie art. 84c ust. 1 usdg na czynności kontrolne wykonane przez PPIS. Ustalenia wymaga więc to, czy w świetle przytoczonego powyżej art. 3 § 2 ppsa, postanowienie rozstrzygające w przedmiocie sprzeciwu na czynności kontrolne podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym zakresie Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. w sprawie sygn. akt II GPS 3/13 (dostępna na stronie nsa.gov.pl). Zgodnie z tą uchwałą na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przy czym podkreślić należy, że choć w tezie powyższej uchwały mowa jest o rozstrzygnięciu określonym jako odmowa rozpatrzenia sprzeciwu, to jednak sądząc po treści uzasadnienia zarówno faktycznego, jak i prawnego uchwały, nie ma wątpliwości co do tego, że ma ona szersze znaczenie i dotyczy wszelkich rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu kontrolnym odnoszących się do sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 usdg. Wskazać należy, że w uchwale podkreślono, iż cyt.: "Rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej", wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego określenie kompetencji do sprawowania kontroli. Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa). Z tego wynika, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem zatem jest władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego, przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 kpa. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w rozdziale 5 regulują podejmowany przez organy kontroli zorganizowany ciąg działań, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1-4 kpa." Mając na uwadze powyższą uchwałę, podzielając stanowisko w niej wyrażone i będąc w związku z tym, na mocy art. 269 § 1 ppsa związanym jej treścią, Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa o odrzuceniu skargi z powodu braku właściwości do jej rozpatrzenia. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa (pkt 2 sentencji postanowienia).