II SA/Bd 1040/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję nr [...] wydaną [...] r. przez Burmistrza M., którą to decyzją odmówiono wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w K. , oznaczonej jako działka nr [...] w celu zniesienia współwłasności. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach. Współwłaściciele nieruchomości nr [...] F. Ł., A. Ł. i M. B. w dniu [...] r. złożyli wniosek o podział w/w nieruchomości zgodnie z załączonym projektem. W zgodnym oświadczeniu wskazali na zniesienie współwłasności jako cel dokonania podziału. Zgodnie z rejestrem gruntów działką nr [...] objęte są grunty rolne (R/RVI), pastwiska (Ps/PsV) oraz las (Ls/LsVI). Obszar położenia w/w nieruchomości objęty jest planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady M. M. nr [...] z [...] r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M.. Teren oznaczony jest symbolem Z i stanowi zieleń leśną i niską nieurządzoną, która podlega adaptacji z zakazem włączenia w tereny działek letniskowych (§ 7 pkt 32 uchwały). Burmistrz M. M. w uzasadnieniu decyzji z [...] r. wskazując na przyczyny odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości powołał się na zapisy uchwały nr [...] i wyjaśnił, że plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje podziału nieruchomości nr [...]. Ponadto organ podniósł, że proponowany podział nie spełnia warunków określonych w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od decyzji Burmistrza wniosła M. B. zarzucając naruszenie: art. 6, 7, 8 oraz 11 i 107 k.p.a., a także art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami (poprzez jego pominięcie). W uzasadnieniu zarzutów podniosła ona, że nieruchomość objęta wnioskiem podziałowym zgodnie z rejestrem gruntów stanowi działkę rolną i leśną, a zatem oznaczenia ewidencyjne pozostają w zgodzie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (teren Z). Odwołująca wyraziła również pogląd, że z uwagi na charakter użytków w sprawie nie ma zastosowania art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto M. B. nie zgodziła się z interpretacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonaną przez organ I instancji. W jej ocenie obwiązujący plan nie wprowadza zakazu podziału nieruchomości. Odwołująca podkreśliła przy tym, że z nieruchomością nr [...] graniczy nieruchomość stanowiąca jej własność, pozostająca poza zakresem opracowanego planu. Jest to działka z zabudową zagrodową i ostatecznie w wyniku podziału dojdzie do połączenia nieruchomości nr [...] z działką rolną z zabudową zagrodową – co zostało pominięte przez organ I instancji z naruszeniem powołanych w odwołaniu przepisów procesowych. W wyniku rozpoznania odwołania wydana została zaskarżona decyzja nr [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia SKO w B. wskazało na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na art. 93 ust. 1 i art. 95 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji zacytował powyższe przepisy oraz brzmienie art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podtrzymał argumentacje organu I instancji. W skardze od powyższej decyzji M. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji formułując zarzuty tożsame z tymi, które stanowiły podstawę wniesionego odwołania. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez odstąpienie od wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie sądowej [...] r. syn skarżącej, ustanowiony jej pełnomocnikiem podtrzymał skargę oraz zgłosił wniosek o zasądzenie na rzecz M. B. kosztów procesu w wysokości uiszczonego wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu i zasadniczo na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej (art. 134 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona dotknięta wadami prawnymi - stosownie zatem do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd nie podzielił wszystkich jej zarzutów. Zasadniczy zarzut podniesiony w skardze dotyczy naruszenia prawa materialnego - art. 92 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121- zwanej dalej "u.g.n."). Przepis ten wyklucza zastosowanie przepisów rozdziału I działu III u.g.n. do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg nie będących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Skarżąca uznaje, że teren oznaczony symbolem "Z" w obowiązującym na terenie wsi K. planie zagospodarowania przestrzennego faktycznie należy utożsamiać z terenami wykorzystywanymi na cele rolne i leśne. Wskazuje przy tym ona na geodezyjne zapisy ewidencyjne dotyczące działki nr [...]. W konsekwencji, zdaniem skarżącej organy wadliwie zastosowały przepis art. 92 u.g.n., gdyż wyłącza on zastosowanie przepisów u.g.n. w odniesieniu do zamiaru planowanego podziału nieruchomości. Zarzutu tego nie można uznać za uzasadniony. Zgodnie z przepisami ustawy z 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1073) ustalenie przeznaczenia rolnego i leśnego określonego terenu stanowi prerogatywę rady gminy uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ ten uwzględniać musi przy kształtowaniu treści planu wszystkie stosowne regulacje prawne - zwłaszcza te które odnoszą się do szeroko rozumianego gospodarowania przestrzenią. Jeśli plan wyznacza ściśle określony teren, ustalając, że jest on przeznaczony na cele rolne i leśne - to używając takiego sformułowania - korespondującego z brzmieniem art. 92 ust. 1 u.g.n., decyduje zarazem o wyłączeniu gruntów położonych w obrębie tego terenu z reżimu procedury podziałowej określonej w rozdziale 1 działu III tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie teren obejmujący działkę nr [...] oznaczony został symbolem "Z" (tereny zieleni i wód) - to oznacza, że z woli rady teren ten nie należy do obszarów, których przeznaczenie określono w planie jako rolne i leśne. W myśl bowiem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) tereny "Z" stanowią odrębny przedmiot oznaczenia od terenów użytkowanych rolniczo (oznaczanych symbolami "R", "RU" i "RM"). Podział nieruchomości położonych na terenie oznaczonym symbolem "Z" co do zasady nie narusza zatem przepisu art. 92 u.g.n. – a co za tym idzie podlega on przepisom tej ustawy. Wskazywany natomiast przez skarżącą wpis w rejestrze gruntów ma znaczenie jedynie w odniesieniu do nieruchomości położonych na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wykorzystywanych na cele rolne i leśne - z mocy art. 92 ust. 2 u.g.n. Jakikolwiek zapis w rejestrze gruntów, dotyczący przeznaczenia gruntu, pozbawiony jest znaczenia z punktu widzenia procedury podziałowej - w przypadku objęcia nieruchomości regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2011 r. w sprawie I OSK 1071/10 – dostępny w bazie LEX nr 1080865). Skoro działka nr [...] położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego to jej podział podlegał ocenie pod kątem zgodności z uchwałą Rady M. M. nr [...] z [...] r. Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia art. 92 u.g.n. w zakresie określonym w skardze. Za trafny Sąd uznał jednak zarzut skargi odnoszący się do wadliwej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego za co najmniej przedwczesny należało uznać wniosek organów obu instancji co do niezgodności projektowanego podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 93 ust. 1 u.g.n. stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z powyższego przepisu wynika, że opiniując projekt podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, czy służy temu przeznaczeniu. Uprawniony organ (w rozpoznawanej sprawie Burmistrz M.) był zatem zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w uchwale Rady M. z [...] r. Ocena ta dotyczyć powinna całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Organy administracji obu instancji wyraziły w sprawie stanowisko, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony w/w uchwałą nie przewiduje podziału przedmiotowej nieruchomości. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, że projektowany podział jest zakazany. Analizując treść zapisu § 7 pkt 32 lit g uchwały z [...] r. należało dojść do wniosku, że wolą Rady M. M. było jedynie wprowadzenie zakazu przyłączania terenów oznaczonych w planie symbolem "Z" do terenów działek letniskowych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadził wyraźnego zakazu podziałów geodezyjnych dla terenu, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem o podział nieruchomości w sposób określony w projekcie podziału. Rozpoznając wniosek podziałowy organy przytoczyły ustalenia planu co do przeznaczenia terenów nim objętych, jednak projektowanego podziału nieruchomości pod tym kątem faktycznie nie oceniły - choć powołany powyżej art. 93 ust. 2 u.g.n. na taką przesłankę wskazuje. Organy nie dokonały też oceny co do drugiej przesłanki – tj. możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z planem, tj. projektowanych do wydzielenia działek. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego podnosiła, że wskutek dokonania projektowanego podziału i zniesienia współwłasności dojdzie do przyłączenia działki nr [...] z działką nr [...], które to działki stanowią jej własność, leżą poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i co najważniejsze nie są zabudowane budynkami letniskowymi. Tych okoliczności organy nie wyjaśniły, a z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ II instancji nawet nie odniósł się do tak formułowanego zarzutu odwołania. W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dokonały koniecznej oceny, czy w wyniku podziału nieruchomości miałyby powstać działki, których nich nie da się zagospodarować zgodnie z funkcją przewidzianą w planie miejscowym i czy w konsekwencji (z uwagi też na cel projektowanego podziału) sposób podziału będzie (lub nie będzie) spełniał warunku zgodności z planem miejscowym. Organy nie wyjaśniły, czy projektowany podział pozostawać będzie w sprzeczności z przeznaczeniem terenu i czy wskutek jego dokonania dojdzie do naruszenia zakazu przyłączania terenów zielonych do terenów działek letniskowych. Z uwagi na opisane wyżej wadliwości postępowania Sąd doszedł do przekonania, że organy uchybiły obowiązkom wynikającym z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.. Poczynienia ustaleń odnośnie istotnych elementów stanu faktycznego wymaga w sprawie co najwyżej przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a dlatego też Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego jedynie decyzji organu odwoławczego. W konsekwencji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organ powinien ustalić sposób zagospodarowania i przeznaczenie pozostałych działek należących do skarżącej (wskazanych w odwołaniu), a nie objętych wnioskiem podziałowym i uwzględniając cel projektowanego podziału dokonać następnie jego oceny pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. – zasądzając na rzecz skarżącej koszty procesu w wysokości uiszczonego wpisu od skargi.