II SA/Bd 1041/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2023r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WINB " lub "organ II instancji") uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. K. z [...] stycznia 2023r. nr [...] i działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. Z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 682 ze zm. – dalej powoływanej jako "p.b.") nakazał J. K. (jako właścicielce budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce [...] przy ul. [...] w A. K.) rozbiórkę ściany z bloczków z gazobetonu tzw. Podmurówkę o wysokości 0,90 m na całej długości podcienia – pomiędzy trzema istniejącymi słupami żelbetonowymi, od strony sąsiedniej działki nr [...] oraz demontaż znajdujących się na niej okien uchylnych w ilości 2 sztuk o wymiarach 3,60 x 1,80 m każde oraz rozbiórkę pozostałych przegród zewnętrznych – tj. przegrody z otworem drzwiowym od strony frontowej budynku oraz zamykającej kubaturowo tylnej ściany podcienia. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Dnia [...] lipca 2021r. A. O. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. K. (dalej "PINB" lub "organ I instancji") o wstawieniu okien w ścianie budynku zlokalizowanego w granicy z należącą do niego nieruchomości. Dnia [...] sierpnia 2021r. odbyła się wcześniej zapowiedziana kontrola w zakresie legalności wykonanych robót. Pracownicy PINB ustalili, że na podmurówce o wysokości 0,90 m posadowiono okna plastikowe o wysokości 1,80 m w granicy z działką sąsiednią Pismem z [...] września 2021r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a postanowieniem z [...] września 2021r. ( w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.b.) wstrzymał J. K. (dalej "Skarżącej") prowadzenie robót budowlanych. Wskutek rozpoznania zażalenia wniesionego przez Skarżącą WINB uchylił powyższe postanowienie organu I instancji (postanowienie z [...] listopada 2021r.). Dalej prowadząc wszczęte postępowanie administracyjne PINB ponownie (28 czerwca 2022r.) przeprowadził oględziny obiektu budowlanego i ustalił że zgodnie z projektem budowlanym z 1989r. dotyczącym nadbudowy budynku mieszkalnego zrealizowano kolejną kondygnację tworząc podcień oparty na trzech żelbetonowych słupach; podcień ten został zabudowany w 1995r. ścianą, w której zamontowano 2 sztuki okien o wymiarach 1,80 x 3,60 m. Następnie PINB postanowieniem z [...] lipca 2022r. wstrzymał Skarżącej prowadzenie robót budowlanych (na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.), a decyzją z [...] października 2022r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., nakazał Skarżącej doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – poprzez demontaż plastikowych okien zespolonych (2 sztuki) oraz wyburzenie ściany z bloczków z gazobetonu – tzw. podmurówkę o wysokości 0,90 m na całej długości podcienia pomiędzy trzema istniejącymi słupami żelbetonowymi. WINB decyzją z [...] listopada 2022r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, kwestionując prawidłowość zastosowanej podstawy prawnej (art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.) i wskazując na niedopuszczalność wydania nakazu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem po upływie 2 miesięcy od daty doręczenia stronie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Ponownie rozpoznając sprawę PINB decyzją z [...] stycznia 2023r. nr [...] nakazał J. K. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez demontaż plastikowych okien (2 sztuki) oraz wyburzenie ściany z bloczków z gazobetonu – tzw. podmurówkę o wysokości 0,90 m na całej długości podcienia pomiędzy trzema istniejącymi słupami żelbetonowymi od strony sąsiedniej działki nr [...] oraz rozebrać przegrodę zewnętrzną z otworem drzwiowym od strony frontowej budynku. Jako podstawę rozstrzygnięcia PINB wskazał na art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. Z art. 51 ust. 7 p.b. PINB wyjaśnił, że zgodnie z wyjaśnieniami Skarżącej w 1995r. dokonano przebudowy budynku mieszkalnego poprzez zamurowanie istniejącego podcienia ścianką z gazobetonu oraz zamontowanie w niej 2 sztuk okien. Przebudowa ta nie została objęta zatwierdzonym (decyzją z [...] września 1989r.) projektem budowlanym, który przewidywał nadbudowę budynku na poziomie I pietra, nadwieszenie rozbudowanej kondygnacji na trzech słupach żelbetonowych. PINB ustalił, że w 2018r. Skarżąca dokonała wymiany okien w tej ściance na okna zespolone plastikowe. PINB uznał, że ustalenia faktyczne pozwalają przyjąć, że doszło do wykonania samowolnych robót budowlanych w odstępie od zatwierdzonego projektu budowlanego, a roboty te naruszają przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki – tj. § 12 ust. 1, który ustanawia wymagania odległościowe co do posadowienia budynku mieszkalnego. PINB wyjaśnił nadto, że doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem wymaga wykonania robót określonych w decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca zarzuciła: rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5 i 7 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz obrazę art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku kierowania się "ogólnymi zasadami" postępowania i brak obiektywnych ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu odwołania zakwestionowała dopuszczalność wydania rozstrzygnięcia tej samej treści, co decyzja wcześniejsza uchylona przez organ odwoławczy. W ocenie Skarżącej doszło tym samym do wydania decyzji nieważnej – co stanowi o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca uznała również, że doszło do naruszenia jej słusznego interesu, albowiem ona nie prowadziła żadnych robót budowlanych polegających na zabudowaniu podcienia. Te prace wykonane zostały przed nabyciem przez nią prawa własności budynku. Wyjaśniła też, że pierwotny projekt budowalny przewidywał ścianę zewnętrzną z otworem okiennym od strony sąsiedniej nieruchomości. Organ odwoławczy podjął próbę uzupełnienia materiału dowodowego o pierwotny projekt budowy budynku mieszkalnego z 1957r. Dokumentacja projektowa nie zachowała się. Do akt dołączono projekt nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego z 1989r. Po rozpoznaniu odwołania WINB wydał zaskarżoną decyzję opisaną na wstępie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wykonane w 1995r. roboty budowlane (wykonanie zabudowy podcienia nadbudowy poprzez wymurowanie ściany pomiędzy słupami żelbetonowymi wraz z posadowieniem okien i dwóch przegród zewnętrznych z otworem drzwiowym), które nie zostały objęte projektem budowlanym z 1989r., należy zakwalifikować jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. Organ podkreślił także, że wykonanie tych robót, zgodnie z ustawą z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w 1995r. wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, doprowadziło bowiem do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 29 ust. 1 i art. 30 p.b.). Brak uzyskania pozwolenia na wykonanie tych robót, zdaniem WINB, uzasadniało wszczęcie i prowadzenie postepowania naprawczego w oparciu o art. 50-51 p.b. Organ odwoławczy zacytował brzmienie przepisów art. 51 ust. 1 p.b. i zaprezentował wykładnię norm prawnych w nich zawartych. Wskazała nadto na § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (obowiązującego w dacie wykonania robót w warunkach samowoli) oraz na §12 ust. 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wyjaśnił, że zarówno przepisy rozporządzenia z 1980r. , jak z 2002r. nie przewidywały dopuszczalności sytuowania budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi w kierunku granicy działki w odległości 0,3 – 1 m – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W tej sytuacji WINB uznał, że w sprawie nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i dlatego należało wydać nakaz rozbiórki w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., a nie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. – jak wadliwie orzekł organ I instancji, co z kolei doprowadziło WINB do wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego, opartego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania WINB wyjaśnił, że nie zasługują na uwzględnienie. Wyjaśnił bowiem, że uchylenie poprzedzającej decyzji PINB (z 4 października 2022r.) nastąpiło z przyczyn proceduralnych, a nałożenie na Skarżąca obowiązku usunięcia skutków samowoli budowlanej było prawidłowe w sytuacji utraty tytułu prawnego do nieruchomości przez inwestora (sprawcy samowoli budowlanej). Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia: 1. art. 139 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie – a co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., 2. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. w świetle błędnie ustalonego stanu faktycznego, 3. art. 156 § 1 pkt 2, 3 , 5 i 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, 4. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku kierowania się "zasadami ogólnymi" w toku postepowania, skutkującego brakiem obiektywnych ustaleń faktycznych. Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie skargi powiela zasadniczo uzasadnienie odwołania od decyzji organu I instancji. Dodatkowo Skarżąca zarzuciła, że doszło do wydania przez organ odwoławczy decyzji na jej niekorzyść (naruszenie zakazu reformationis in peius). Zwróciła ona także uwagę na niekonsekwencję organu we wskazaniu podstawy prawnej zaskarżonej decyzji; zauważyła bowiem, że w petitum decyzji wskazano na art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. a w treści samego rozstrzygnięcia na art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. W skardze wniesiono też o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa pomocy. Postanowieniem z 5 września 2024r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie decyzji, a wniosek o prawo pomocy został rozpoznany postanowieniem z 12 marca 2024r. (przyznano prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych) i postanowieniem z 12 lipca 2024r. (oddalającym wniosek w zakresie ustanowienie pełnomocnika). W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Sądowa kontrola obejmuje swoją kognicją m.in. decyzje administracyjne, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do tego, aby z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, choćby nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Skarga w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygające w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki samowoli budowlanej w postaci nadbudowy budynku. Organ administracji dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i dowody zgromadzone w aktach sprawy, w tym także te dotyczące czasu i sposobu wykonania robót budowlanych objętych postępowaniem organów nadzoru budowlanego. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i dowodów, w tym w szczególności ze złożonego projektu budowlanego z 1989r. i załączonych do niego dokumentów. Większość dowodów, które stanowiły podstawę ustaleń dokonanych w sprawie, to dowody w postaci dokumentów urzędowych, których prawdziwość w żaden sposób nie została podważona. Podkreślić należy również, że także sama Skarżąca nie wskazuje takich środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ, miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z akt sprawy wynika, że projekt budowlany z 1989r. przewidywał nadbudowę budynku mieszkalnego i nadwieszenie nadbudowy na trzech słupach żelbetonowych, ale nie obejmował wymurowania tak powstałego podcienia celem powiększenia powierzchni użytkowej budynku. Skarżąca oświadczyła, że postawienie ściany zamykającej podcień miało miejsce w 1995r. Ustalenia co do daty wykonania robót budowlanych w warunkach samowoli oparte zostały zatem na wyjaśnieniach strony. Podnoszona obecnie okoliczność, że umieszczenie otworów okiennych w ścianie budynku skierowanej w stronę działki sąsiedniej było przewidziane już w 1957r. nie ma znaczenia dla sprawy albowiem przedmiotem postępowania nie objęto pierwotnie wzniesionej ściany zewnętrznej budynku, ani prac zrealizowanych w ramach uzyskanego pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku – a wyłącznie prace budowlane wykonane w 1995r. Skarżąca nie wykazała zaś w toku postępowania, by wykonanie zabudowy podcienia nastąpiło już przy budowie budynku mieszkalnego, przed 1995r. i to w ramach udzielonego pozwolenia na budowę. Organ nie naruszył także dyspozycji art. 6 k.p.a. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa. W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po dniu 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika zaś, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte 14 września 2021r., a więc po wejściu w życie powołanej wyżej nowelizacji Prawa budowlanego. Nie ma również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, co umożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rzeczowo i z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Brak jest również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego. W niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały wykonane roboty budowlane jako inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 p.b., stąd słusznie wszczęły i prowadziły postępowanie naprawcze. Podkreślić należy, że postępowanie to, prowadzone na podstawie art. 50-51 p.b., ma na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (o wstrzymaniu robót budowlanych), organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Jak wynika z powyższych regulacji - zastosowanie art. 51 ust. 1 p.b. zostało przez ustawodawcę obwarowane warunkiem, że decyzje, o których mowa, mogą być podjęte w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W sytuacji, gdy budowa obiektu budowlanego została zakończona lub gdy zrealizowano już roboty budowlane inne niż budowa obiektu, to organ nadzoru budowlanego nie może jednak postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. wstrzymać prowadzenia robót budowlanych, gdyż postępowanie w tym zakresie byłoby bezprzedmiotowe. Przepis art. 51 ust. 7 p.b., zobowiązujący właściwy organ do wydania nakazów i obowiązków określonych w ust. 1 pkt 1–3 tego artykułu, należy bowiem stosować odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 p.b. – zostały wykonane (zakończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b., tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Oczywiście w takim przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 51 p.b. nie poprzedza postanowienie wstrzymujące roboty budowlane. W konsekwencji wydanie jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 p.b. nie jest ograniczone terminem w sytuacji gdy roboty zostały już zrealizowane i nie ma możliwości doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Dalej wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 pkt 6 i 7 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w 1995r.), prowadzenia budowy obejmuje wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, przebudowę, montaż, rozbiórkę i remonty obiektów budowlanych, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę oraz modernizację obiektu budowlanego; roboty budowlane obejmują zaś budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przepis art. 51 w związku z art. 50 p.b. odnosi się do tego rodzaju robót, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie polegają na budowie obiektu budowlanego. Wskazać także trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Trafnie organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowe roboty budowlane nie korzystały ze zwolnienia z obowiązku uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę, nie stanowiły też remontu, o którym jest mowa w art. 30 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania samowoli budowlanej), których zrealizowanie wymagało uprzedniego dokonania zgłoszenia. Reasumując, wykonanie ww. robót wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę i w ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie w sposób dostateczny ustaliły, iż objęte niniejszym postepowaniem roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Należy bowiem zauważyć, że organy poczyniły ustalenia w oparciu o projekt budowlany z 1989r. dla zamierzenia obejmującego rozbudowę i nadbudowę budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w A. K.. W toku prowadzonego postępowania istotne znaczenie dla sprawy ma właśnie ten projekt, z którego wynika, że zamierzone roboty obejmowały "nadwieszenie na słupach pietra budynku". Projekt budowlany z 1998r. nie przewidywał zabudowy podcienia powstałego wskutek nadbudowy piętra budynku. Podcień powstał dopiero w wyniku wykonania prac budowlanych zgodnie z uzyskanym w 1998r. pozwoleniem na budowę, a zatem nie jest możliwe by pierwotny projekt budowlany zatwierdzony decyzją z 1957r. przewidywał już zrealizowanie nadbudowy budynku i powstania ściany zabudowującej powstały podcień. Brak projektu budowlanego z 1957r. nie może stanowić w tej sytuacji okoliczności pozwalającej na formułowanie skutecznych zarzutów co do niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dokonując w dalszej kolejności oceny prawidłowości zastosowania przepisów art. 51 ust. 1 p.b. zauważyć należy, że organ I instancji nałożył na Skarżącą obowiązek wykonania demontażu okien, wyburzenia ściany z bloczków z gazobetonu (podmurówkę) i rozebrać przegrodę zewnętrzną z otworem drzwiowym. PINB za podstawę rozstrzygnięcia przyjął art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., który daje organowi podstawy do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jest to taki stan, w którym zrealizowana inwestycja zmieści się w granicach wyznaczonych przez odpowiednie normy prawne, co zarazem wskazuje na możliwość dostosowania inwestycji do odpowiednich ram prawnych. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., oznacza zatem w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Dopiero w przypadku wykonania robót bez pozwolenia na budowę, owa zgodność musi dotyczyć przepisów p.b., a także przepisów technicznych, polskich norm, a także zgodności z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie. Stwierdzić należy, że Sąd podziela stanowisko WINB, że zrealizowane roboty polegające na zabudowie podcienia - tj. zrealizowanie podmurówki pod zawieszoną nadbudową piętra budynku wraz z montażem okien w granicy z działką nr [...] na działce nr [...] nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Wynika to z analizy przepisów technicznych w zakresie możliwości sytuowania budynków ścianą w granicy z nieruchomością sąsiednią - począwszy od zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.Urz. MB z 1966 r. Nr 10, poz. 44), poprzez rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62), rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1994 r. Nr 10, poz. 46), aż do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). W okresie obowiązywania tych aktów, przepisy nie dopuszczały możliwości wybudowania ściany budynku z oknami na granicy z działką sąsiednią. Przewidywały zachowanie odległości nie mniejszej niż 4 m. W okolicznościach sprawy zabudowanie w 1995r. podcienia, które doprowadziło do powstania ściany z oknami w odległości 0,3 – 1 m od granicy z działką sąsiednią nie spełniało i nie spełnia aktualnych wymagań technicznych. W tym stanie rzeczy, skoro przedmiotowe roboty budowlane nie zostały zrealizowane na podstawie pozwolenia budowlanego i brak jest możliwości dorowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (przeszkoda wynikająca z ww. przepisów technicznych dotyczących warunków jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), organy nadzoru budowlanego miały w zasadzie do wyboru tylko jeden instrument wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., a ściślej rzecz ujmując orzeczenie rozbiórki w części budynku (roboty zostały wykonane, stąd nie było podstaw do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych, nie wchodziło także w grę doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego). Takie działanie organu odwoławczego uznać należało zatem za prawidłowe. Zasadnie WINB wydał decyzję reformatoryjną w zakresie wskazania prawidłowej podstawy prawnej do wykonania nakazanych robót budowlanych. Wobec powyższego nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze, w tym dotyczące błędnego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Sąd zauważa, że prezentowana w skardze teza o niekonsekwencji organu odwoławczego nie jest trafna. Co prawda organ odwoławczy we wstępnej części zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał na art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. (możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem) to jednak w sentencji rozstrzygnięcia wyraźnie wskazał na zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Błąd w postaci powołania art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy albowiem także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jasno, że została ona oparta na art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. WINB trafnie wyjaśnił, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem - decyzje wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. (w tym nakazanie rozbiórki części obiektu) podejmowane są w sytuacjach, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. Nie ma także racji Skarżąca, twierdząc, że organ odwoławczy naruszył zasadę reformationis in peius. Stosownie do treści art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. "Niekorzyść", o której mowa w powyższym przepisie, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Sąd dokonał analizy rozstrzygnięcia organów obu instancji i uwzględniając jednocześnie ich materialnoprawne skutki doszedł do przekonania, że WINB nie naruszył wynikający z art. 139 k.p.a. zakaz orzekania na niekorzyść Skarżącej. Zarówno organ I jak i II instancji nałożył na Skarżącą nakaz rozebrania ścianki z bloczków z gazobetonu (podmurówki wraz z demontażem okien i rozbiórka przegród zewnętrznych). Zakres nakazanych do wykonania robót budowalnych pozostał zatem taki sam. Analiza wydanych ww. decyzji nie pozostawia wątpliwości, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji I instancji wynikało jedynie z konieczności wskazania właściwej podstawy prawnej oraz doprecyzowania parametrów elementów budynku objętych nakazem rozbiórki. Odnosząc się w dalszej części do twierdzeń Skarżącej o wadliwości działań organów nadzoru budowlanego, które pominęły istotne okoliczności faktyczne sprawy to zauważyć należy, że owe okoliczności powoływane przez Skarżącą to fakt nabycia przez nią nieruchomości w 2005r. Skarżąca w tym zakresie sformułowała zarzut naruszenia przepisów proceduralnych. W ocenie Sądu Skarżąca de facto kwestionuje prawidłowość nałożenia na nią obowiązku częściowej rozbiórki obiektu w sytuacji, gdy nie była ona inwestorem - sprawcą samowoli budowlanej. W tej części wyjaśnić zatem należy, że w myśl przepisu art. 52 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania przedmiotowych robót budowlanych, obowiązek dokonania pewnych czynności albo rozbiórki nakładany był na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, którzy zobowiązani byli dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Art. 52 zmieniony został przez art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw i otrzymał od 19 września 2020r. brzmienie: "Art. 52. 1. Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. 2. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego." Jednoznacznie należy uznać, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo określiły adresata nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu nie można bowiem orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania (jak ma to miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy) nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 p.b. podmiotów jest przede wszystkim posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. II OSK 704/15, LEX nr 2232624, podobnie wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2016 r. II SA/Gd 303/16, LEX nr 2084960, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r. II OSK 1278/16, LEX nr 2190739, wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2022 r. II SA/Kr 746/22, LEX nr 3420777, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2022 r. IV SA/Po 810/21, LEX nr 3303186, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r. VII SA/Wa 1562/17, LEX nr 2505279, wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r. II OSK 720/19, LEX nr 3333707, z dnia 23 września 2021 r. II OSK 1113/19, LEX nr 3248609 ). Skoro Skarżąca jest aktualnym właścicielem nieruchomości, na której wykonano przedmiotowe roboty budowlane to organy nadzoru budowalnego zasadnie wydały nakazy usunięcia skutków samowoli budowlanej wobec Skarżącej. Nie można również zgodzić się z argumentacją Skarżącej prezentowaną w uzasadnieniu zarzutów naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. Po pierwsze zaskarżona decyzja została wydana w tzw. trybie zwykłym, a ww. przepis formułuje przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym. W przypadku gdy wniesione zostanie odwołanie (jak w niniejszej sprawie), to w trakcie postępowania odwoławczego, organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. Jeżeli w przekonaniu Skarżącej zaskarżona decyzja organu I instancji obarczona jest wadą nieważności to powinna była złożyć stosowny wniosek (o stwierdzenie nieważności decyzji), który mógłby zostać rozpatrzony w ramach odrębnego postępowania nadzwyczajnego. W ramach "zwykłego" postępowania odwoławczego organ drugiej instancji nie jest uprawniony do rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji albowiem art. 138 k.p.a., nie przewiduje możliwości stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.