II SA/Bd 1042/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2005r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. S. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 22 listopada 2004 r. Burmistrz Miasta R. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na postawieniu 80 sztuk tymczasowych garaży blaszanych przenośnych o konstrukcji metalowej, na okres 5 lat, na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] położonych przy ul. M. w R.. Działający z upoważnienia Zarządu Województwa – Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w B., działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późń. zm.), w dniu [...] 2005 r. wydał postanowienie nr [...], w którym uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wyżej określonej, położonej przy ul. M. w R., przy drodze wojewódzkiej nr [...]. Orzeczenie powyższe zostało jednak zakwestionowane przez J. S., która zażaleniem z [...] 2005 r. wniosła o uchylenie postanowienia z [...] 2005 r. oświadczając, że nie wyraża zgody na usytuowanie garaży w miejscu wskazanym w planie realizacyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po rozpatrzeniu zażalenia J. S. wydało dnia [...] 2005 r. postanowienie nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na podstawowy obowiązek organu administracji wszczynającego postępowanie, a mianowicie szczegółowe i pełne ustalenie stron postępowania ze względu na ich interes prawny lub obowiązek, zgodnie z art. 28 K.p.a. W wypełnieniu tego obowiązku organ zwrócił się do Rejonu Dróg Wojewódzkich w W. z pytaniem, czy J. S. posiada status strony w przedmiotowym postępowaniu. Udzielona odpowiedź zawarta w piśmie Wójta Gminy R. z [...] 2005 r. wskazuje, że J. S. nie posiada statusu strony na etapie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność ta, oraz brak wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu lokalizacji inwestycji przez wnoszącą zażalenie zadecydowały, zdaniem organu odwoławczego, o uznaniu, że J. S. nie posiada statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. S. wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] 2005 r., zarzucając wprowadzenie w błąd organu odwoławczego przez sekretarza Gminy R., który w piśmie z [...] 2005 r. odmówił jej przymiotu strony w toczącym się postępowaniu, gdy tymczasem w piśmie z 1 września 2005 r. informuje on Starostwo Powiatowe w R., iż J. S. i pozostali uczestnicy są stronami postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Należy też dodać, iż w dniu 4 lipca 2005 r., Wójt Gminy R. wydał decyzję nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na postawieniu 80 sztuk tymczasowych garaży blaszanych przenośnych o konstrukcji metalowej, na okres 5 lat na terenie działki o numerze ewidencyjnym 957/1 położonych przy ul. M. w R. Decyzja ta na skutek zaskarżenia przez J. S. została w całości uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (decyzja z [...] 2005 r., nr [...]), w związku z czym sprawa został przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zasadniczym powodem tego rozstrzygnięcia było pozbawienie J. S. czynnego udziału w prowadzonym przez Starostę R. postępowaniu uzgodnieniowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności naruszony został art. 7 K.p.a. wobec niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, spowodowanego niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wynikającego z dyrektywy przepisów art. 77 § l i art. 80 K.p.a. Na wstępie, zwrócić należy uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym tryb sporządzenia i treść tej decyzji zostały unormowane w sposób szczególny przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Inaczej rzecz ujmując, do decyzji o warunkach zabudowy mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z wyłączeniami lub modyfikacjami określonymi w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z innymi organami, określonymi w pkt 1 – 11 tego przepisu. Uzgodnienia te, na podst. art. 53 ust. 5 cyt. ustawy dokonywane są w trybie art. 106 K.p.a. Zajęcie stanowiska przez organy wymienione w ust. 4, dokonywane w trybie art. 106 k.p.a., wiąże organ prowadzący postępowanie. Organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym. Stanowisko to jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy, tzn. że rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., II SA 1818/00, LEX nr 53353). Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest jednak decyzja o warunkach zabudowy jako taka, lecz poprzedzające ją postępowanie dotyczące uzgodnienia warunków zabudowy; a konkretnie prawidłowe ustalenie uczestników tego postępowania. Jak wynika bowiem z akt sprawy, uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. dokonane postanowieniem z [...] 2005 r. odbyło się bez udziału wszystkich uczestników postępowania głównego (tj. o wydanie samej decyzji o warunkach zabudowy), określonych m.in. w piśmie Urzędu Gminy R. z [...] 2005 r. Takie postępowanie budzi niezrozumienie, ze względu chociażby na wyżej określoną okoliczność pomocniczego charakteru postępowania uzgodnieniowego, którego wynik bezpośrednio dotyczy wszystkich uczestników postępowania głównego. Zasadność wątpliwości co do trafności oceny legitymacji procesowej skarżącej potwierdza złożone przez nią na rozprawie wyjaśnienie, że jej nieruchomość graniczy bezpośrednio z nieruchomością, na której zlokalizowana ma zostać planowana inwestycja. Zastrzeżenia powoduje też sposób przeprowadzenia postępowania odwoławczego mającego na celu rozstrzygnięcie o posiadaniu (lub nie) przymiotu strony przez J. S. Zgodnie z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu odwoławczego prowadzącego postępowanie. Dotyczy to także prawidłowego i wyczerpującego ustalenia stron i uczestników konkretnego postępowania. Trudno uznać, by wystąpienie do organu I instancji z pytaniem o informację w tym zakresie, stanowiło wypełnienie normy prawnej wynikającej z przywołanych wyżej przepisów. Nie sposób zaaprobować stanowiska, by nie wykazanie przez stronę interesu prawnego, automatycznie dyskwalifikowało ją od udziału w postępowaniu. Ciężar dowodu, na mocy art. 77 K.p.a. obciąża organy administracyjne, które winny przeprowadzić całe postępowanie co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a nie przerzucać tego obowiązku na stronę. Jeżeli natomiast strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Zgodnie z zasadą zawartą w art.107§1i§3 ustawy z dnia 14 czerwca1960r. Kodeks postępowania administracyjnego(Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami), integralną część decyzji administracyjnej stanowi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Powinno ono wyjaśniać treść rozstrzygnięcia, którym w logicznym związku winny pozostawać przytoczone fakty, dowody i przepisy prawa. Wymogu tego nie spełnia ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zdefiniowania pojęcia strony postępowania administracyjnego i stwierdzenia, iż skarżąca nie ma jej przymiotu ze względu na brak interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego postanowienia. Skoro organ powołuje się na brak interesu prawnego, to winien w sposób wszechstronny uzasadnić, dlaczego prezentuje taki pogląd i dlaczego podnoszone przez skarżącą okoliczności uzasadniające jej udział w sprawie, wskazują, że jest to interes faktyczny, a nie prawny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzonym z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa organ ustali w oparciu o całokształt materiału dowodowego, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii rozstrzygnie o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w B., Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy nie został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy skarżącej przysługuje status strony w prowadzonym postępowaniu Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt l lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.