II SA/Bd 1044/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2010r. sprawy ze skargi D. A.-B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. oddala skargę, 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy) na rzecz adwokata A. L. 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złote tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Bd 1044/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] października 2009 r. (znak: [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako: Wojewódzki Inspektor) po rozpatrzeniu odwołania D. A. i K. B. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. (dalej jako: Powiatowy Inspektor) z dnia [...] czerwca 2009 r. (znak: [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się D. A. i zaskarżyła decyzję Wojewódzkiego Inspektora do tutejszego Sądu. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach: Po otrzymaniu zawiadomienia od Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w C. (dalej jako: ROD [...]) o możliwym naruszeniu przepisów budowlanych przez użytkownika działki nr [...], Powiatowy Inspektor przeprowadził dnia 25 marca 2009 r. czynności sprawdzające w postaci wizji lokalnej altanki usytuowanej na wyżej wymienionej działce. Po przeprowadzonych oględzinach organ ustalił, że przedmiotowa altanka ma wymiary 6,40 m. na 4,50 m. i średnią wysokość 3,20 m. Ponadto stwierdzono, że do starej części altanki, wybudowanej w latach 1969 -1970, dobudowano nową część w 2008 r. W chwili dokonywania oględzin dobudowana część była w stanie surowym, pod dachem. Do sporządzonego protokołu (nazwanego przez organ "notatką służbową") załączono szkic budowli oraz zdjęcia. Do protokołu obecni przy czynności współużytkownicy działki nie wnieśli uwag. Pismem z dnia 15 kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor zawiadomił D. A. i K. B. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie "rozbudowy altany na działce Nr [...] Rodzinnego Ogrodu Pracowniczego [...]przy ul. N. w C. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę". W aktach administracyjnych nie ma jednak informacji, kiedy powyższe pismo zostało stronom doręczone. Pismem z dnia 15 kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Na podstawie akt administracyjnych nie można jednak stwierdzić kiedy powyższe pismo doręczono stronom. Natomiast z zamieszczonego w aktach administracyjnych "odwołania" na jedno z powyższych pism sporządzonego przez D. A. w dniu [...] maja 2009 r. (data wpływu do Powiatowego Inspektora: 4 maja 2009 r.) wynika, że pisma powyższe przekazał jej Prezes Zarządu ROD [...]. W piśmie z dnia 22 maja 2009 r. Powiatowy Inspektor ustosunkował się do pisma skarżącej (nazwanego odwołaniem) z dnia 1 maja 2009 r. Wyjaśnił, że poruszone w nim kwestie dotyczące relacji między członkami ogrodu a Zarządem ROD [...], warunków bytowych w altance, choroby męża, braku pomocy dla męża ze strony Zarządu ROD [...], powziętego zobowiązania kredytowego nie mogą być rozpatrywane w oparciu o przepisy prawa budowlanego, ponieważ dotyczą one prawa cywilnego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor nakazał D. A. i K. B. "rozbiórkę rozbudowy – części altanki o powierzchni zabudowy 3,80 m² usytuowanej na działce nr [...] na terenie R.O.D. [...] przy ul. N. w C.". W uzasadnieniu wskazano, że podczas wykonywania czynności kontrolnych w dniu 25 marca 2009 r. na tej działce inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w A. zlokalizowali altankę o powierzchni zabudowy 28,80 m², która została rozbudowana w 2008 r. Powiatowy Inspektor, powołując się w tym zakresie na kopię pisma z Urzędu Miejskiego w C., przesłanego do wiadomości organu przez Zarząd ROD [...], ustalił że przedmiotowy ogród działkowy znajduje się w całości w granicach administracyjnych miasta C.. Oceniając, czy ROD [...] znajduje się w granicach administracyjnych miasta, organ oparł się ponadto na informacji uzyskanej od Okręgowego Zarządu [...] Polskiego Związku Działkowców, które w piśmie z dnia 7 kwietnia 2009 r. wyjaśniło, że "w 1974 r. nastąpiła korekta granic miasta C. w ramach której do C. zostały przyłączone grunty wsi S., na której jest zlokalizowany Rodzinny Ogród Działkowy [...]. Według organu nadzoru budowlanego, skoro "pomierzona w dniu kontroli powierzchnia zabudowy altanki na działce nr [...] posiada wielkość 28,80 m², a dopuszczalna powierzchnia zabudowy wynosi 25,0 m² należało nakazać rozbiórkę części budowli o powierzchni 3,80 m²." Decyzję doręczono skarżącej dnia 3 września 2009 r. Od powyższej decyzji odwołanie w dniu [...] września 2009 r. wniosły strony, podnosząc że rozbudowa altanki była konieczna ze względu na jej mały metraż oraz niepełnosprawność K. B. Jako osoba w podeszłym wieku, a przy tym częściowo sparaliżowana ma on kłopoty z poruszaniem się. Dlatego celem wykonanej rozbudowy było między innymi zaadaptowanie pomieszczeń do jego potrzeb. Organ nadzoru budowlanego II instancji decyzją z dnia [...] października 2009 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Analizując przedłożony materiał dowodowy Wojewódzki Inspektor ustalił, że inwestorzy: D. A. i K. B., na działce nr [...], do istniejącej altany o wymiarach 4,50 m na 3,40 m (istniejąca powierzchnia zabudowy wynosiła 15,3 m²) wykonali dobudowę o wymiarach 4,50 m na 3,00 m (o powierzchni zabudowy 13,5 m²). Obecna więc powierzchnia zabudowy wynosi 28,80 m². Organ odwoławczy uznał zatem, że "inwestorzy poprzez rozbudowę altany, której powierzchnia zabudowy została przekroczona o 3,80 m², w stosunku do ustawowych ustaleń, dopuścili się ewidentnej samowoli budowlanej, gdyż przed wykonaniem rzeczonej dobudowy winni się legitymować ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, której brak uchybia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego." Niemniej jednak, Wojewódzki Inspektor stwierdził, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nie wyjaśniło do końca wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. Według niego fakty wskazują, że dokonana przez inwestora rozbudowa nie została jeszcze ukończona. Ponadto organ I instancji nie przeprowadził jednoznacznej analizy, czy możliwe jest wdrożenie postępowania naprawczego i ewentualne zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej. Nie wyjaśniono również, czy istnieje techniczna możliwość zmniejszenia wykonanej rozbudowy o 3,80 m². Zdaniem organu odwoławczego, w przypadku nieistnienia technicznej możliwości zmniejszenia wykonanej dobudowy, należało orzec rozbiórkę całej dobudowy, która powstała w warunkach samowoli budowlanej. Naruszeniem procedury było także, w jego ocenie, gromadzenie materiału dowodowego po poinformowaniu stron o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami. Odnosząc się do wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że podniesione w nim zagadnienia nie mają znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia. Biorąc jednak pod uwagę, że postępowanie w sprawie wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora i przesłał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzję II instancji doręczono stronom 22 października 2009 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła w terminie D. A. i K. B. W związku jednak z nieusunięciem braków formalnych skargi przez K. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 lutego 2010 r. jego skargę odrzucił. Skarżąca w uzasadnieniu wskazała, że stara część altanki miała powierzchnię 15,3 m². Natomiast wykonana przez nią dobudowa nie ma 13,5 m² (jak wskazał organ nadzoru budowlanego) tylko 7,20 m², w związku z czym nie przekroczyła norm. Ponownie argumentowała, że wykonanie rozbudowy altanki było konieczne z uwagi na chorobę i podeszły wiek męża. W ocenie skarżącej, tryb doręczeń niektórych pism w postępowaniu przed organem I instancji był wadliwy. W konkluzji skargi wniosła o jej pozytywne rozpatrzenie. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącą zarzutów, Wojewódzki Inspektor w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego ustalono przekroczenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy o 3,80 m². Jednocześnie organ wyjaśnił, że decyzję I instancji uchylił ze względu na istotne uchybienia proceduralne oraz brak analizy, z której wynikałoby, czy nałożony decyzją obowiązek rozbiórki może być wykonany w zakresie określonym przez tą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wykazał uchybienia w postępowaniu zakończonym orzeczeniem o rozbiórce. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że fakty wskazują, iż dokonana przez inwestora rozbudowa nie została jeszcze ukończona. Organ I instancji nie przeprowadził jednoznacznej analizy, czy możliwe jest wdrożenie postępowania naprawczego i ewentualne zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej. Nie rozważył możliwości nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego, co dopuszcza art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako: "Prawo budowlane"). Nie wyjaśniono również, czy istnieje techniczna możliwość zmniejszenia wykonanej rozbudowy o 3,80 m². Ma rację organ odwoławczy, że w przypadku nieistnienia technicznej możliwości zmniejszenia wykonanej dobudowy, należało orzec rozbiórkę całej dobudowy, która powstała w warunkach samowoli budowlanej. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą i najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego należy poprzedzić rozważeniem możliwości skorzystania z innych, przewidzianych przez prawo, środków pozwalających na przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Ponadto, nawet nakazując rozbiórkę organy powinny mieć na względzie, że jej celem nie jest karanie inwestora. Słusznie organ II instancji zwrócił uwagę na konieczność rozważenia możliwości dokonania jedynie częściowej rozbiórki obiektu budowlanego skarżących (zmniejszając jej metraż), uznając, że mogłoby to być wystarczające dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W świetle art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nie wymaga bowiem pozwolenia na budowę budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Podkreślić należy, że obiekt skarżącej przekroczył powierzchnię zabudowy przewidzianą w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, dla budowy której nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia budowlanego przez inwestora. Konieczne jest jednak rozważenie możliwości nakazania rozbiórki obiektu budowlanego (budynku) w części przekraczającej dozwoloną w tym przepisie powierzchnię zabudowy. Niezbędne jest zatem także przeprowadzenie analizy technicznych możliwości częściowej rozbiórki budynku w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Natomiast podniesiona w skardze okoliczność, że rozbudowa mieści się w granicach dopuszczalnej przez przepisy prawa powierzchni zabudowy powinna zostać zweryfikowana przez organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W tym celu konieczne będzie wykonanie ponownych pomiarów obiektu w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania. Ma również rację organ odwoławczy, że doszło do naruszenia procedury administracyjnej w sytuacji gromadzenia materiału dowodowego już po poinformowaniu stron o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami. Powyższe uchybienia organu I instancji świadczą o wadliwości wydanego orzeczenia i konieczności powtórzenia postępowania przez ten organ w znacznym zakresie. Dlatego decyzja Wojewódzkiego Inspektora była zgodna z prawem. Zalecenia organu II instancji nie są wiążące dla organu I instancji. Są jedynie spostrzeżeniami, które organ ten powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Zawsze jednak organ powinien z urzędu uwzględnić ewentualne zmiany stanu faktycznego i prawnego, które zaszły w trakcie postępowania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: "ustawa p.p.s.a.") orzeczono jak w sentencji. O kosztach należnych pełnomocnikowi skarżącej, Sąd orzekł, mając na uwadze zakres wykonanej pracy oraz fakt, że koszty te nie zostały przez stronę uiszczone w żadnej części, stosownie do art. 250 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 lit. c oraz § 19 pkt 1, a także § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348).