II SA/Bd 1048/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uwzględnienia skargi w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływana jako K.p.a.) w zw. z art. 129 ust. 5, art. 98 ust. 3, art. 130, art. 134, art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, dalej powoływana jako u.g.n.) oraz art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej powoływana jako P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...], oraz decyzję Starosty I. z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ww. decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. A. S., A. i K. S. oraz M. i T. K. zwrócili się do Starosty I. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w I. w rejonie ul. P., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w I., przejętą z mocy prawa na rzecz Miasta I. w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. z przeznaczeniem pod drogi publiczne kategorii gminnej. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], Starosta I. ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Miasto I., podnosząc, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, będący podstawą naliczenia wysokości odszkodowania, został sporządzony z nienależytą starannością i nie powinien stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1167/15, na skutek skargi złożonej przez A. S., uchylił ww. decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Wojewoda zbytnio ingerował w treść operatu szacunkowego, przekraczając przy tym swoje kompetencje. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania, utracił swoją aktualność i pozostawił organowi I instancji decyzję odnośnie potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego bądź zlecenia wykonania nowego. Na skutek skargi złożonej przez A. S. wyrokiem z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 714/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił ww. decyzję Wojewody [...] stwierdzając, że w świetle treści art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. brak było możliwości uchylenia decyzji organu I instancji z uwagi na możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. W toku dalszego postępowania rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu szacunkowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (tj. decyzję Starosty I. z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...]), wskazując, że operat szacunkowy pod względem formalnym został wykonany prawidłowo i można na nim oprzeć wyliczenia dotyczące wysokości odszkodowania. Skargę na tę decyzję złożyło Miasto I. zarzucając organowi II instancji naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty I., podczas gdy zachodziły przesłanki jej uchylenia; art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wskutek wybiórczego rozpatrzenia materiału dowodowego; art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, w szczególności operatu szacunkowego stanowiącego podstawę decyzji organu I instancji; art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 98 ust. 3, art. 130, art. 134 i art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem pomimo tego, że została oparta na nieprawidłowym operacie szacunkowym, który narusza: - art. 134 ust. 3 i 4 w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n., ponieważ nie ustala on przeznaczenia nieruchomości zgodnie z celem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, który w przedmiotowej sprawie oznaczał tereny dróg publicznych oraz nie ustala aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości jako terenu upraw rolnych, tj. zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] października 1993 r.; - § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), ponieważ nie charakteryzuje on nieruchomości przyjętych do porównania pod względem praw nabytych oraz nie przedstawia analizy wpływu tych praw na poziom cen transakcyjnych, - art. 175 ust. 1 u.g.n., ponieważ operat szacunkowy opiera się na nieprawidłowych cenach transakcyjnych dotyczących działki nr [...] i nr [...] oraz nieruchomości położonej w I. przy ul. R. W związku z powyższym Miasto I. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w B. w całości. Wojewoda [...] ponownie rozpatrując sprawę wydał wskazaną wyżej zaskarżoną do Sądu autokontrolną decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Na mocy art. 156 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. Organ ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc sprawdzić, czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Dopiero wraz z wpłynięciem skargi Prezydenta Miasta I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ powziął informację o toczącym się postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej przeciwko rzeczoznawcy majątkowemu, który sporządził operat w przedmiotowej sprawie. Z pisma Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa z [...].05.2017 r. wynika, że rzeczoznawcy przedstawiono trzy zarzuty związane z wykonaniem przedmiotowego operatu szacunkowego. W związku z niezachowaniem szczególnej staranności, opisanej w art. 175 u.g.n., na rzeczoznawcę majątkowego została nałożona kara dyscyplinarna w postaci 3-miesięcznego zawieszenia w prawie do wykonywania zawodu. Ponownie przystępując do oceny operatu szacunkowego, organ stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy winien był ustalić przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia oraz aktualny sposób jej użytkowania określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sprzed zmian umożliwiających jej podział. Co za tym idzie, przedmiotem badania powinno być sprawdzenie, czy nastąpi wzrost wartości nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia w stosunku do dotychczasowego sposobu użytkowania (teren dróg - teren upraw rolnych). Rzeczoznawca majątkowy zaś porównał ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne z nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo jednorodzinne, pomimo że w planie zagospodarowania przestrzennego nie wskazano, iż działki podlegające wycenie stanowią działki przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. Stanowisko organu zbieżne jest w tym zakresie z oceną Ministra Infrastruktury i Budownictwa, który prowadzi postępowanie dyscyplinarne wobec rzeczoznawcy w związku z wykonaniem przedmiotowego operatu szacunkowego. Określenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego. W związku z tym uznano, że powstała potrzeba sporządzenia nowego, prawidłowo wykonanego operatu szacunkowego do określenia wysokości odszkodowania. Dopiero na podstawie prawidłowego, zgodnego z przepisami prawa operatu, organy administracyjne będą w stanie wydać prawidłową decyzję w zakresie ustalenia odszkodowania. Zaznaczyć należy, że wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r., w której uznano za dowód w sprawie operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego [...], Wojewoda [...] nie miał wiedzy na temat prowadzonego przeciwko rzeczoznawcy postępowania dyscyplinarnego. W związku z tym, że owo postępowanie dotyczyło operatu sporządzonego w niniejszej sprawie i stwierdzono nieprawidłowości na podstawie art. 54 ust. 3 P.p.s.a., organ uwzględnił w całości skargę Prezydenta Miasta I. Wobec powyższego, w związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego i jego analizy uznano, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, bowiem sporządzony operat szacunkowy budzi wątpliwości i nie może stanowić dowodu w sprawie. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. S. zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj: naruszenie art. 54 § 3 P.p.s.a. polegające na wydaniu decyzji kasatoryjnej w drodze autokontroli, mimo że obowiązujące prawo na to nie pozwala; naruszenie art. 54 § 2 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. polegające na nieprzekazaniu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu sprawy do rozpatrzenia po przeprowadzeniu autokontroli; naruszenie art. 153 P.p.s.a. polegające na niewywiązaniu się z obowiązku zastosowania w dalszym postępowaniu oceny prawnej zamieszczonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2015 r., w szczególności przez uporczywe, niezgodne ze stanowiskiem tego Sądu, ocenianie szacunkowego operatu pod względem formalnym, naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odczytaniu pisma Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa z [...] .05.2017 r. jako dowodu na fakt skazania rzeczoznawcy majątkowego na karę dyscyplinarną mimo tego, że minister jednoznacznie wskazał na nieostateczność decyzji oraz polegające na przyjęciu jako dowodu nieposiadającemu przymiotu obiektywizmu twierdzeniu Prezydenta Miasta I., jakoby wyżej wymieniona kara została orzeczona ostatecznie, naruszenie art. 11, art. 12 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika, co było wiarygodnym i zgodnym z prawem dowodem na to, że rzeczoznawca został skazany na karę dyscyplinarną oraz bezpodstawne wskazanie w części uzasadnienia prawnego zasad wypłacania odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, co nie ma wpływu na sprawę, a utrudnia stronom zrozumienie twierdzeń organu; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: naruszenie art. 157 § 1 u.g.n. poprzez dokonanie oceny operatu szacunkowego przez Wojewodę [...], podczas gdy organem uprawnionym do takiej oceny jest jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców, naruszenie art. 134 w zw. z art. 154 u.g.n. poprzez uznanie, że przeznaczenie przedmiotowych działek należy zakwalifikować jako rolnicze, podczas gdy faktyczny stan nieruchomości wskazywał, że należało uznać jako tereny pod zabudowę jednorodzinną. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji wydanej w trybie autokontroli w całości, a na wypadek uznania przez Sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, wniosła o jej uchylenie w całości na podstawie art. 145 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 54 § 3 P.p.s.a., "Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. (...)". Podstawowym warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w cyt. przepisie jest zatem uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, jak i wniosków. Organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. W sytuacji, gdy organ nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, nie może wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3, lecz powinien pozostawić skargę do rozpoznania sądowi, który oceni prawidłowość zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami art. 134 (por. wyrok WSA w Łodzi z 26.07.2012 r., III SA/Łd 495/12, LEX nr 1246291, wyrok WSA w Bydgoszczy z 3.12.2013 r., II SA/Bd 334/13, LEX nr 1432720). Tymczasem uwzględniając skargę Wojewoda odniósł się jedynie do podniesionego w skardze Miasta I. zarzutu związanego z ukaraniem rzeczoznawcy i brakiem wiarygodności w związku z tym sporządzonego przez niego operatu szacunkowego oraz do zarzutu naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n. (operat nie ustala przeznaczenia nieruchomości zgodnie z celem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, który w przedmiotowej sprawie oznaczał tereny dróg publicznych oraz nie ustala aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości jako terenu upraw rolnych). Organ odwoławczy nie odniósł się natomiast do pozostałych zarzutów skargi Miasta I., w szczególności nie wskazał, że uważa je za zasadne. Już ta sama okoliczność stanowi naruszenie przepisów postępowania skutkujące koniecznością uwzględnienia skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Ponadto, odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, Sąd wskazuje, że podziela pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej respektując podstawową zasadę decyzji autokontrolnej (wydanej na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a.), polegającą na uwzględnieniu skargi w całości, może skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 K.p.a., a więc również w sytuacji, kiedy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uchylić decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli zatem organ odwoławczy uwzględnia skargę w całości, to nie ma żadnych przeszkód do zastosowania przez ten organ również art. 138 § 2 K.p.a. (vide wyroki NSA z 27.01.2017 r., I OSK 2601/16, WSA w Krakowie z 28.09.2010 r., II SA/Kr 553/10, LEX nr 753556). Należy jednak podkreślić to, że organ orzekając w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. jest związany żądaniem skargi i nie może orzec w inny sposób, niż wynika to z jej treści. W sprawie ze skargi Miasta I. tymczasem skarżące Miasto wnosiło jedynie o uchylenie zaskarżonej decyzji, tj. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., natomiast brak było wniosku o uchylenie również decyzji organu I instancji, o czym orzekł Wojewoda w będącej przedmiotem niniejszego postępowania decyzji autokontrolnej. Również zatem ta okoliczność stanowiła podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Nie był natomiast zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 54 § 2 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a., ponieważ fakt braku przekazania akt sądowi nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 7, art. 76 § 1 i art. 80 K.p.a. to należy podzielić pogląd skarżącej, że organ nie mógł oprzeć swoich ustaleń w zakresie wiarygodności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego jedynie w oparciu o informację o nieostatecznej decyzji o skazaniu rzeczoznawcy na karę dyscyplinarną. Z kolei nie był zasadny zarzut naruszenia art. 11, art. 12 i art. 107 § 3 K.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, skąd organ powziął informację o skazaniu rzeczoznawcy na karę dyscyplinarną. Dodatkowo nie można zgodzić się z argumentacją skarżącej, że wskazanie w uzasadnieniu decyzji zasad wypłacania odszkodowań stanowiło naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Niewątpliwie, skoro sprawa dotyczyła właśnie tej kwestii, zasadnym, a nawet koniecznym, było przytoczenie argumentacji dotyczącej tej kwestii. Pozostałe zarzuty skargi były przedwczesne. Będą one przedmiotem postępowania dotyczącego skargi Miasta I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. (sygn. II SA/Bd 1047/17). Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowi podstawę do jej uchylenia. Sąd nie podzielił natomiast poglądu, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Podkreślenia wymaga, że skarżąca nie wskazała, w czym upatruje nieważności zaskarżonej decyzji. W szczególności nie została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Ww. uchybienia organu II instancji stanowią zatem "zwykłe" naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skutkujące jedynie koniecznością jej uchylenia. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2015 r. poz. 1804) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącą wpisu w kwocie 300 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.