II SA/Bd 1048/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej wyrażenia zgody na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2018 r. nr [...], 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz S. C. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] r. odmawiającej uchylenia decyzji z [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku biurowo – socjalnego z poddaszem magazynowym i udzielającej J. I. zgody na wznowienie robót budowlanych. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych. S. C. w dniu [...] r. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] r. nakazującą przedłożenie J. I. projektu budowlanego zamiennego. Powołał się on przy tym na podstawę określoną w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. – zarzucając wydanie wskazanej we wniosku decyzji w wyniku postępowania, w którym nie brał udziału bez własnej winy. Postanowieniem z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wznowił postępowanie naprawcze (wskazując na działanie na wniosek S. C.) – zakończone ostateczną decyzją z [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą J. I. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Następnie po uzyskaniu od S. C. wyjaśnień w przedmiocie wykazania posiadania interesu prawnego w tym postępowaniu PINB w L., decyzją z [...]. nr [...] odmówił uchylenia decyzji określonej w postanowieniu o wznowieniu postępowania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ powołał się na treść art. 28 k.p.a. i wskazał na brak podstaw do uznania interesu prawnego wnioskodawcy w postępowaniu naprawczym – a co za tym idzie do skutecznego wniesienia wniosku o wznowienie postępowania naprawczego. PINB przyjął ponadto, że S. C. dochował terminu przewidzianego w art. 148 k.p.a. W rozpoznaniu odwołania wniesionego przez S. C. wydana została zaskarżona decyzja nr [...]. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na prawidłowość argumentacji zaprezentowanej przez organ I instancji. Wskazał na posiadanie przez odwołującego interesu faktycznego, a nie prawnego w rozstrzygnięciu postępowania naprawczego prowadzonego z udziałem J. I.. Skargę na powyższą decyzję wywiódł S. C. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Ponadto wniósł on o zasądzenie kosztów procesu. Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu: - naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie; - naruszenie art. 20 k.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację ustaleń decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; - naruszenie art. 51 Prawa budowlanego w zw. z art. 49 tej ustawy – co skutkowało legalizacją budynku bez stosownych dokumentów (decyzja o warunkach zabudowy). W uzasadnieniu skargi sformułował on zarzuty wobec postępowania naprawczego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., który w ocenie skarżącego zalegalizował budowę samodzielnego budynku biurowo-socjalnego zmieniając tym samym zakres decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący wskazał również na posiadanie interesu prawnego w udziale w postępowaniu naprawczym, który to interes wywodził z faktu, że inwestycja stanowiąca przedmiot tego postępowania ma dostęp do drogi publicznej jedynie poprzez działki, które stanowią jego współwłasność. Na rozprawie [...] r. zawodowy pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski skargi oraz zaprezentowana w jej uzasadnieniu argumentację. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi – podtrzymują dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Kontrola ta dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonej do Sądu decyzji. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa, co uzasadnia uwzględnienie skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Na wstępie przede wszystkim należy wskazać, iż organy administracji publicznej, w tym organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie, obowiązuje zasada praworządności i zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o których mowa w art. 6 i art. 7 k.p.a. Przepisy te nakładają na organy prowadzące postępowanie obowiązek działania na podstawie prawa oraz podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a., zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają zatem na organ prowadzący postępowanie obowiązek właściwej kwalifikacji rzeczywistej treści żądania wnioskodawcy zawartego w złożonym wniosku, a w sytuacji gdy budzi ona wątpliwości do jej wyjaśnienia z wnioskodawcą w ustawowo określonym trybie. Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż wbrew wskazanym zasadom organy prowadzące postępowanie przyjmując, że wniosek skarżącego z [...] r. treścią swą obejmował żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną wydaną w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, dokonały błędnej kwalifikacji rzeczywistej woli skarżącego. Treść wniosku skarżącego nie budzi bowiem żadnej wątpliwości. Wniosek ten dotyczył decyzji zobowiązującej do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego, tj. decyzji z [...] r. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby skarżący dokonał w toku postępowania modyfikacji żądania zawartego we wniosku. Organy orzekające w sprawie dokonały zatem nieuzasadnionego przekwalifikowania wniosku skarżącego. Sąd pragnie przy tym z całą mocą podkreślić, że stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania określa zatem przedmiot tego postępowania i niewątpliwie żądaniem tym organ jest związany. Treść żądania wyznacza przy tym stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym rozważanej materii za ugruntowany uznaje się pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że w sytuacji, gdy w sprawie powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 578/14 - dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl CBOiS). Oznacza to więc, że nawet w przypadku zaistniałych wątpliwości co do treści żądania wnioskodawcy organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnej zmiany kwalifikacji prawnej jego żądania, a tym bardziej uprawnienia tego nie posiada w sytuacji, gdy treść żądania wnioskodawcy nie budzi wątpliwości, a taka niewątpliwie sytuacja wystąpiła w kontrolowanej przez Sąd sprawie. Wymaga w tym miejscu podkreślenia również to, że postępowanie wszczęte postanowieniem PINB z [...] r. prowadzone było w trybie nadzwyczajnym. Postępowanie wznowieniowe zostało zaś uregulowane przez ustawodawcę w rozdziale 12 działu II k.p.a. (art. 145-152 k.p.a.). I tak – po pierwsze - stosownie do zamieszczonych w w/w. rozdziale przepisów, przyjmuje się, że postępowanie administracyjne, po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania, można podzielić na dwa etapy. W pierwszym z nich, organ bada czy: wniosek o wznowienie postępowania oparty został na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145a k.p.a., czy wniosek został on wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a., czy wnoszący podanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Drugi etap obejmuje natomiast kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie dotyczące przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Po drugie, należy podkreślić, że wznowienie postępowania (podobnie jak postępowanie zwykłe) następuje bądź z urzędu lub na żądanie strony. Przy czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić tylko na wniosek strony, a nie z urzędu. Skoro zatem w realiach rozpoznawanej sprawy skarżący oparł swój wniosek na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a organ I instancji wznowił postępowanie inne niż określone we wniosku skarżącego to przyjąć należy, że doszło w sprawie do naruszenia normy zawartej w art. 147 k.p.a. W tym miejscu Sąd chciałby zwrócić uwagę na treść art. 61 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest wówczas uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Zastosowanie tego przepisu jest zatem ograniczone istnieniem dwóch przesłanek, z których jedna, tj. szczególnie ważny interes strony, ma charakter przesłanki materialnej, druga zaś, tj. wyrażenie zgody – przesłanki procesowej. Przyjęcie istnienia ważnego interesu strony wymaga starannej i wnikliwej oceny przez organ wszczynający postępowanie z urzędu. Prawidłowość tej oceny jest weryfikowana przez stronę w formie wyrażenia zgody na wszczęcie postępowania z urzędu. Z przepisu art. 61 § 2 zd. 2 k.p.a. co prawda wynika, że już samo uznanie przez organ administracji publicznej, iż może wszcząć postępowanie z urzędu ze względu na szczególnie ważny interes strony, uprawnia ten organ do wszczęcia postępowania, jednakże organ ten powinien uzyskać zgodę strony po wszczęciu postępowania z urzędu. Zgoda strony powinna być wyrażona w sposób wyraźny. Z akt sprawy tymczasem nie wynika, aby wznowienie postępowania (w przedmiocie zmodyfikowanym w stosunku do wniosku skarżącego) nastąpiło z uwagi na ważny interes strony i aby organy uzyskały na to zgodę skarżącego. Przedmiot postępowania został w tej sprawie określony przez skarżącego i jest nim żądanie wznowienia postępowania w sprawie o nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia zamiennego projektu budowlanego. Naruszenie przez organy nadzoru budowlanego przepisów art. 147 k.p.a. i art. 61 k.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy jest zatem oczywiste. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji będzie miał na względzie treść niniejszego uzasadnienia. W razie uznania przez organ, że w sprawie nie zachodzi podstawa do przyjęcia istnienia ważnego interesu strony zajdzie konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie określonym w postanowieniu z [...] r. i rozpoznanie wniosku skarżącego zgodnie z jego treścią. Przy czym na organie ciążyć wówczas będzie obowiązek zbadania podstawowej kwestii, a mianowicie czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. – z uwagi na treść art. 148 § 2 k.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącego kwotę [...]zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz kwota [...]zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1044 z późn. zm.)