II SA/Bd 1048/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółka [...] [...] [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18 % alkoholu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] Prezydent M. T. po rozpatrzeniu wniosku [...] Oddział w [...] (dalej jako: "Spółka") odmówił wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w punkcie położonym w T. przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 29 (błędnie wskazano datę dzienną-24) kwietnia 2019r., nr [...] Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. wydała negatywną opinię w sprawie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z właściwymi uchwałami Rady M. T.. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...]. 9.2019. Prezydent wskazał, że jest związany opinią Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i fakt, iż była ona negatywna, nie dawał podstaw prawnych do udzielenia stronie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Po rozpoznaniu odwołania Spółki od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 3 a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zgromadził pełny materiał dowodowy i prawidłowo ustalił, że skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna, negatywna opinia komisji, nie został spełniony wstępny warunek do uzyskania zezwolenia. SKO podkreśliło przy tym, że negatywna opinia komisji stanowi fakt o znaczeniu prawnym, którym związany jest organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów. Wobec kategorycznego brzmienia art. 3a ustawy, nie ma możliwości wydania zezwolenia z pominięciem negatywnej opinii komisji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję pełnomocnik Spółki, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucił im: - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na przepisach prawa miejscowego – uchwale Rady M. T. nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta T. – tj. akcie prawa miejscowego uchwalonym z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. - naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niezgodne z prawem oparcie zaskarżonej decyzji na przepisach prawa miejscowego uchwalonych z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Kwestionując uprawnienia rady gminy do wprowadzenia zakazu sprzedaży alkoholu na stacjach paliw zlokalizowanych na terenie gminy, pełnomocnik strony skarżącej zwrócił uwagę, że uchwała Rady M. T. nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., pozbawia Spółkę możliwości ubiegania się o udzielenie pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o określonej zawartości alkoholu, stawiając przedsiębiorcę w nierównej pozycji w stosunku do innych podmiotów z zarejestrowaną działalnością gospodarczą o tym samym przedmiocie. Uchwała narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Pełnomocnik wywiódł w związku z tym, że Sąd powinien dostrzec niezgodność § 5 ust. 1 powołanej wyżej uchwały z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i odmówić zastosowania tego przepisu uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem – zezwalającym". W świetle natomiast ust. 3a tegoż przepisu, zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiazywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 – 3. W świetle wskazanego wyżej przepisu art. 18 ust. 3a ustawy, pozytywna opinia, wydawana w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a."), jest warunkiem wstępnym do uzyskania zezwolenia. Dopiero w razie, gdy opinia Komisji jest pozytywna, organ rozważa całokształt okoliczności i wydaje decyzję merytoryczną, która nie musi, ale może być pozytywna. Gdy opinia gminnej komisji jest negatywna, warunek wstępny nie jest spełniony i zezwolenie nie może być wydane. W niniejszej sprawie jest niesporne, że opinia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia [...] kwietnia 2019 r. była negatywna. Postanowienie o negatywnej opinii, zaskarżone przez wnioskodawcę, zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., a skarga na to postanowienie została nieprawomocnym wyrokiem Sądu z dnia [...] grudnia 2019r. sygn. akt II SA/Bd 781/19 oddalona. Negatywna opinia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych jest wiążąca dla organu wydającego decyzję. Ustawa nie daje możliwości wydania zezwolenia z pominięciem negatywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, jeżeli więc taka negatywna opinia jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym, to musi skutkować odmową wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. W chwili wydawania decyzji organu II instancji, wydane już było postanowienie SKO utrzymujące w mocy negatywną opinię, co do lokalizacji punktu sprzedaży. W momencie wyrokowania w niniejszej sprawie, prawidłowość tej opinii była już skontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Bd 781/19. Sąd w omawianym wyroku odniósł się do zarzutów strony skarżącej, podnoszonych także w niniejszym postępowaniu, dotyczących przekroczenia upoważnienia ustawowego przez Radę M. T. przy podejmowaniu uchwały z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta T.. W uzasadnieniu wyroku zwrócono uwagę na to, że Sąd co do zasady nie może badać prawidłowości wydania uchwały w innych postępowaniach, bowiem model kontroli takich aktów w przypadku indywidualnych zarzutów wynika z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd w wyjątkowych sytuacjach może wprawdzie pominąć stosowanie danego aktu – o co w niniejszej sprawie wnosiła Spółka, jednakże może to nastąpić gdyby zastosowanie tego aktu prowadziło do niedających się pogodzić z porządkiem konstytucyjnym zasad a więc np. gdyby jego zastosowanie implikowało naruszenie, przykładowo zasad niedyskryminacji lub równości, ale nie w przypadku, gdy odmowa zastosowania przyjętego rozwiązania mogła być źródłem takiej nierówności. Jak wskazano w omawianym wyroku, w okolicznościach niniejszej sprawy wszystkie podmioty w tej samej sytuacji faktycznej podlegają przyjętemu w uchwale rozwiązaniu. Nie można więc twierdzić, że skarżąca jest w szczególnie niekorzystnej sytuacji. Jak wskazano, dodatkowym argumentem przemawiającym za koniecznością daleko idącej ostrożności w pomijaniu stosowania aktu prawa miejscowego a więc wykorzystywania innej drogi do kwestionowania legalności takiego aktu niż w drodze skargi indywidualnej z art. 101 u.s.g. są skutki prawne obowiązywania aktu w razie uwzględnienia skargi o stwierdzenie nieważności aktu. Zgodnie z art.152 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego (art.152 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że akty prawa miejscowego obowiązują do chwili uprawomocnienia się wyroku w razie uwzględnienia skargi na dany akt. Ustawodawca tworzy więc swego rodzaju parasol ochronny dla takich aktów aż do ostatecznego, prawomocnego zakończenia postępowania. Zakwestionowaniem trwałości takiego aktu byłoby pominięcie stosowania go w innym postępowaniu a więc wcześniejszej derogacji niż przewidziana ogólnymi regułami obowiązywania,( nawet wadliwego aktu). Argumentację zawartą w tym wyroku Sąd w całości podtrzymuje również w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2325) orzekł, jak w sentencji wyroku