II SA/Bd 105/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2025 r. sprawy ze skargi Zastępcy Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Miejskiej w Żninie z dnia 31 marca 2023 r. nr LXXV/621/2023 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. U z a s a d n i e n i e: Prokurator Rejonowy w Szubinie zaskarżył do Sądu uchwałę nr LXXV/621/2023 Rady Miejskiej w Żninie z dnia 31 marca 2023 r. w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Żnin w 2023 roku", wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uchwale tej zarzucił naruszenie art. 11 a ust. 2 pkt 1, 2 i 6 oraz ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. 2022 r., poz. 572), zwanej dalej: "u.o.z.", poprzez 1) niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w § 5 ust. 2 załącznika do uchwały kwestii dotyczącej sposobu zapewnienia dokarmiania kotów wolno żyjących, a w szczególności; - niewskazanie konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, - niewskazanie miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, zasad dotyczących zakupu karmy i jej wydawania społecznym opiekunom oraz sposobu postępowania w przypadku, gdyby nie zgłosiła się żadna osoba chętna do sprawowania funkcji społecznego opiekuna, - zaniechanie określenia z jakimi konkretnie organizacjami społecznymi będzie współdziałać gmina i w jakim zakresie przy realizacji zadania sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi, - niewskazanie indywidualnie żadnego podmiotu, który wskazane zadania mógłby realizować, podczas gdy z przepisu art. 1 la ust. 2 pkt 2 u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania w tym konkretnego określenia podmiotów je realizujących; 2) przekroczenie upoważnienia ustawowego i rozszerzenie w § 4 ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały zakresu obowiązku zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt i usypiania ślepych miotów, poprzez zobowiązanie schroniska do utylizowania zwłok zwierząt padłych bądź uśpionych w zakładzie posiadającym odpowiednie zezwolenia, podczas gdy przepis art. 1 la ust. 2 pkt 1 i 6 u.o.z. nie upoważnia rady do regulowania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi kwestii dotyczącej utylizacji padłych bądź uśpionych zwierząt; 3) niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i określenie w sposób niedostateczny w § 13 załącznika do uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację poszczególnych celów i zadań opieki nad zwierzętami bezdomnymi przez wskazanie ogólnych kwot na realizację zbiorczych zadań związanych z przeciwdziałaniem bezdomności zwierząt, brak wskazania środków finansowych na sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów oraz zapewnienie opieki — zwierzętom gospodarskim, a także wprowadzenie do katalogu wydatków niedookreślonej pozycji "inne", podczas gdy z przepisu art. 11 a ust. 5 u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę miejską do konkretnego i jednoznacznego ustalenia wydatkowanych środków w odniesieniu do poszczególnych zadań. Rada Miejska w Żninie, w odpowiedzi na skargę wniosła o umorzenie postępowania, z uwagi na to, że zaskarżona uchwała dotyczy roku 2023, natomiast podjęcie uchwały zmieniającej nastąpiło w 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie szczegółowe upoważnienie ustawowe dla zaskarżonej uchwały przewiduje art. 11a u.o.z. który stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z treści art. 11 ust. 1 u.o.z. wynika, że do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie. Szczegółowe regulacje w tym zakresie, zgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 11a ust. 1 u.o.z., należą do kompetencji rady gminy. Program, stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z., obejmuje w szczególności sprawy wymienione enumeratywnie w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z., tj. sprawy: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto, zgodnie z art. 11 ust. 5 u.o.z., program ten zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. We wskazanych regulacjach, wyznaczających zakres upoważnienia, określone zostały obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Elementy fakultatywne programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały natomiast w art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Pogląd o konieczności zakwalifikowania programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi aktualnie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16 i II SA/Bd 1353/16; z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt 1370/16; wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/15; w Olsztynie z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 511/18; w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 173/18, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1574/18; z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 195/17, z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14, z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. II OSK 3051/15, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13). Zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 11a ust. 1 u.o.z. Zakres delegacji ustawowej wynika z art. 11a ust. 2 u.o.z. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., w zakresie potrzeby należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania – musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania. Postanowienia programu muszą być na tyle konkretne i precyzyjne, by na ich podstawie można było zrekonstruować normy o określonej treści i ocenić, czy rzeczywiście, a nie tylko pozornie, regulują one materię, która w świetle odnośnego upoważnienia ustawowego uregulowana być powinna. Nie mogą mieć charakteru blankietowego i odsyłać do bliżej nieokreślonych umów (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2020 r, sygn. akt II SA/Bd 971/20, WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1641/17). Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt przedmiotowej Sąd podziela zarzut Prokuratora, że zaskarżone regulacje cechują się zbyt dużym stopniem ogólnikowości. w § 5 ust. 2 Programu określono, że opieka, o której mowa w § 3 ust. 2 realizowana jest poprzez przekazanie środków finansowych organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, których statutowym celem działania jest opieka nad zwierzętami, działającym na obszarze gminy Żnin, po uprzednim zawarciu umów na realizację zadań publicznych, w tym m.in. na finansowanie zabiegów sterylizacji lub kastracji oraz zakup karmy na dokarmianie kotów wolnożyjących W ocenie Sądu wskazana regulacja § 5 ust. 2 załącznika do uchwały, cechuje się zbyt dużym stopniem ogólnikowości, albowiem nie wskazano konkretnego podmiotu realizującego zadanie określone w § 5 ust. 1 Programu. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że stosownie do art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Natomiast w pozostałym zakresie, tj. jeśli chodzi o zadania wskazane w pkt 1, 2 oraz 7 i 8, gmina może powierzyć ich realizację także innym podmiotom niż te, które prowadzą schronisko dla zwierząt. Zatem lokalny prawodawca może powierzyć opiekę nad wolno żyjącymi kotami zarówno podmiotom, które prowadzą schronisko dla zwierząt, jak i innym podmiotom, w tym jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie społecznym opiekunom kotów i organizacjom społecznym. Wskazany w § 5 ust. 2 Programu sposób realizacji zadania poprzez powierzenie zadania pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jest jednak nieprawidłowy. Określenie kręgu podmiotów odpowiedzialnych nastąpiło w sposób odsyłający do regulacji ww. ustawy, a nie poprzez wskazanie konkretnych z nazwy podmiotów. Rodzi to niemożność wykonania uchwały w tym zakresie, zwłaszcza, że w przypadku braku osób chętnych podjęcia się określonych w uchwale zadań, może wystąpić sytuacja, w której nie będzie w ogóle podmiotów mających podejmować działania związane z opieką nad wolno żyjącymi kotami. Tym samym rada miejska nie zabezpieczyła należycie realizacji programu w tym zakresie. W sytuacji braku wolontariuszy oraz braku współdziałania w realizacji tego zadania z odpowiednimi organizacjami społecznymi, to zadanie nie zostanie w ogóle zrealizowane. W tym zakresie istnieje pominięcie prawodawcze. Nieuregulowanie albo nieprawidłowe uregulowanie tego zagadnienia jest wadą istotną. Wskazany zatem w kwestionowany w zaskarżonej uchwale sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami jest niepewny i niedookreślony. Ponadto że uchwałodawca nie określił na gruncie § 5 ust. 2 Programu prawidłowo sposobu realizacji zadania polegającego na opiece nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianiu. W szczególności nie ustalono sposobu ustalania potrzeb kotów w tym zakresie, nie wskazano miejsc i częstotliwości ich dokarmiania. Brak jest też regulacji co do jakiejkolwiek formy monitorowaniu czy rozpoznawania skali i miejsc skupisk kotów wolno żyjących, a co za tym idzie określenia adekwatnie do tego określonych działań opiekuńczych. W § 4 ust. 2 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały przewidziano jako zadanie schroniska dla zwierząt utylizowanie zwłok zwierząt padłych bądź uśpionych w zakładzie posiadającym odpowiednie zezwolenia. Brak jest upoważnienia ustawowego do wskazanej regulacji. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 1 i 6 u.o.z. nie upoważnia rady miejskiej do regulowania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi kwestii dotyczącej utylizacji padłych bądź uśpionych zwierząt. Zarówno przekazanie do utylizacji, jak i sama utylizacja padłych bądź uśpionych zwierząt wykracza zatem poza zakres delegacji ustawowej. Uszczegółowienie takich czynności powinno znaleźć się poza zakresem regulacji w drodze uchwały, gdyż w tej mierze należy kierować się zasadami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych oraz przepisami szczególnymi. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lutego 2023 r. II SA/Łd 1053/22). W § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały przewidziano środki na realizację wymienionych celów programu w kwocie łącznej 165.000 zł, w tym; - 31.200 zł na pokrycie kosztów usługi odławiania bezdomnych zwierząt, - 50.000 zł na pokrycie kosztów usługi zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, - 60.000 zł na pokrycie kosztów usługi całodobowej opieki weterynaryjnej wykonywanej przez gabinet weterynaryjny, - 8.800 zł na pokrycie innych kosztów, w tym usługi całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt wolno żyjących (dzikich) wykonywanej przez gabinet weterynaryjny, - 15.000 zł zakup sprzętu i wyposażenia niezbędnego do odłowu bezdomnych zwierząt celem udzielenia im pomocy weterynaryjnej. W ocenie Sądu Rada Miejska w Żninie wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 u.o.z. We wskazanym zapisie Programu rada miejska pominęła dokonanie podziału środków finansowych na poszczególne zadania. Organ dokonał zbiorczego podziału zadań i środków finansowych przeznaczonych do ich realizacji, jednak tym samym nie wskazano konkretnych kwot przeznaczonych na poszczególne zadania. W ocenie Sądu, rację ma strona skarżącą, że pominięcie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. W szczególności brak jest wskazania środków finansowych na sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów oraz zapewnienie opieki zwierzętom gospodarskim, a także wprowadzono do katalogu wydatków niedookreśloną pozycję "inne". W tym stanie rzeczy, mając na uwadze ww. liczne uchybienia zaskarżonej uchwały, które pozbawiają uchwalony Program charakteru wykonawczego, a także wadliwe określenie sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację poszczególnych zadań wskazanych w Programie, Sąd orzekł, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę co do umorzenia postępowania sądowego z uwagi podjęcie uchwały zmieniającej w 2025 r., należy stwierdzić, że postulat ten nie był zasadny. Postępowanie sądowego nie było bezprzedmiotowe z racji podjęcia przez Radę Miejską w Żninie nowej uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Należy bowiem stwierdzić, że fakt utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały będący następstwem uchwalenia nowego Programu, nie uczynił ani niedopuszczalnym ani bezprzedmiotowym prowadzenie niniejszego postępowania sądowego. Utrata bowiem mocy obowiązującej uchwały wynikająca z faktu uchwalenia nowej uchwały, następuje ze skutkiem ex nunc tj. z momentem wejścia w życie kolejnej uchwały. Stwierdzenie natomiast nieważności zaskarżonej uchwały, eliminuje z obrotu prawnego uchwałę ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznana za nieważną uchwała winna być traktowana jako taka, która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w inny sposób niż stwierdzenie ich nieważności, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego uchwał ze skutkiem wstecznym, daje podstawę do ewentualnego podważania legalności rozstrzygnięć opartych o zakwestionowane zapisy uchwały oraz umożliwia ewentualne dochodzenie przed sądem powszechnym odszkodowania za szkody wyrządzone wydaniem rozstrzygnięć opartych o podstawy prawne uznane za nieważne od początku.