II SA/Bd 1052/05

Dnia 26 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi "O." SA w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę Decyzją Prezydenta Miasta W. z [...] 2005r. nr [...] odrzucono zgłoszenie O. S.A. w P. z dnia [...] 2004r. o zanieczyszczeniu powierzchni ziemi na nieruchomościach położonych na terenie miasta W.: Stacja Paliw Nr ...] przy ul. [...] działka Nr [...] oraz Stacja Paliw Nr [...] przy ul. [...] - działka Nr [...] – przez C. SA, wykreśloną z rejestru handlowego z dniem [...] 1999r. W uzasadnieniu wskazano, że O. S.A. w P. w dniu [...] 2004r. zgłosił o zanieczyszczeniu powierzchni ziemi na terenach będących we władaniu tego podmiotu. Zgłaszający twierdził, że sprawcą zanieczyszczeń jest inny podmiot – C. S.A. W roku 1999 w ramach restrukturyzacji sektora paliwowego nieruchomości objęte zgłoszeniem zostały przekazane w użytkowanie wieczyste do O. S.A. w stanie zanieczyszczonym. W dniu 29 czerwca 2005r. wydana została decyzja odrzucająca przedmiotowe zgłoszenie, od której odwołała się strona. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2005r. znak: [...] utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że w dniu 7 września 1999r. C. S.A. została wykreślona z rejestru handlowego. Cały majątek C. S.A. został przeniesiony na O. S.A. Stacje paliw znajdujące się na terenach objętych zgłoszeniem wybudowane zostały przez C. S.A., a następnie przejął je O. S.A. w P., z dniem przejęcia spółki C. S.A. przez ten podmiot. Strona nie sporządzała w dniu przejęcia żadnych badań przejmowanych gruntów, na których zlokalizowane były stacje paliw. Po przejęciu stacji paliw po C. S.A. miała miejsce ich dalsza eksploatacja przez O. S.A. Zdaniem organu orzekającego, twierdzenia O. S.A., iż nie jest następcą prawnym C. S.A., są oczywiście bezzasadne. Wskutek połączenia spółek, na spółkę przejmującą przeszły wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej z dniem 7 września 1999r. Oznacza to, iż w wyniku połączenia spółek P. S.A. w P. stał się następcą prawnym C. S.A. i wszedł we wszystkie prawa i obowiązku spółki przejętej. Zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Środowiska na następcę prawnego, czyli O. S.A. przeszedł obowiązek, wynikający z art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) rekultywacji terenu będącego we władaniu tego podmiotu. W takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 12 ustawy wprowadzającej a dokonywane zgłoszenia zanieczyszczeń gleby i ziemi nie są skuteczne. W ocenie organu orzekającego nie zostały spełnione przez zgłaszającego warunki określone w art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem władającym powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy ( 1 października 2001r.), na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004r.; w tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1 – 3 Prawa ochrony środowiska nie stosuje się. Do zgłoszenia należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Warunkiem bezwzględnym uprawniającym do zastosowania w przedmiotowej sprawie dyspozycji art. 12 ust. 1 – 3 powołanej ustawy było ustalenie, iż sprawcą zanieczyszczeń powstałych przed dniem 1 października 2001r. jest inny podmiot, niż podmiot zgłaszający zanieczyszczenie. W przedmiotowej sprawie w sposób jednoznaczny wykazano, iż O. S.A. jako następca prawny C. nie jest "innym podmiotem". W przedmiotowej sprawie nie znajduje więc zastosowania przepis art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska (...). Strona ponosi natomiast odpowiedzialność za powstałe zanieczyszczenia na powierzchni ziemi będącej w jej władaniu na zasadach ogólnych, określonych w szczególności w art. 102 z dnia 27 kwietnia 2001r. ustawy – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2001r., Nr 62, poz. 627 z późn. zm.). Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 z późn. zm.), starosta może odrzucić, w drodze decyzji zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy; ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powoduje, iż nie wywołuje ono skutków prawnych, o których mowa w art. 12 ust. 1 tej ustawy. O. S.A. w P. wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta W., w związku z naruszeniem prawa – art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) oraz art.7, art. 77 i art. 89 § 2 kpa. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2005r. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. O. S.A., nie przedstawił dowodów, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot niż zgłaszający. W wyniku połączenia spółek prawa handlowego, C. wniosła do O. między innymi grunty. Na decyzję SKO skargę wniósł O. S.A. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 89 § 1 i 2 kpa poprzez obrazę zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględnienia słusznego interesu strony oraz naruszenie obowiązku organu administracji publicznej zebrania całego materiału dowodowego, naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez przyjęcie, że poprzednik prawny C. S.A. nie jest "innym podmiotem" niż podmiot zgłaszający zanieczyszczenie. Zdaniem skarżącego do art. 12 należy stosować wykładnię literalną w związku, z czym ważne jest stwierdzenie, że zanieczyszczenia dokonał inny podmiot. Uznać należy, że na podstawie tego artykułu nie należy stosować argumentacji o następstwie prawnym, a jedynie wykazać dokonanie zanieczyszczenia przez "inny podmiot" w rozumieniu art. 12 ust. 1 i 2 wyżej cytowanej ustawy. Następstwo prawne pod tytułem ogólnym w rozumieniu prawa cywilnego nie dotyczy praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Skarżący powołał się przy tym na stanowisko doktryny w tym przedmiocie. Skarżący wskazał też, że autorzy Prospektu Emisyjnego P. dostrzegali odmienność zasad sukcesji w zakresie stosunków cywilnoprawnych od sukcesji z zakresu prawa administracyjnego. Nie zakładano generalnej sukcesji administracyjnej, wręcz podkreślano, że nie będzie ona miała miejsca. Pogląd autorów Prospektu Emisyjnego oparty był na poglądzie, że sukcesja administracyjna jest dopuszczalna jedynie w przypadku istnienia wyraźnej podstawy ustawowej. W dacie wykreślenia C. z rejestru, to jest 7 września 1999r. obowiązywał przepis art. 463 § 3 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934r.- Kodeks handlowy ( Dz. U. Nr 57, poz. 502 ze zm.). Wedle poglądów wyrażanych w doktrynie nie obejmował on swoim zakresem sukcesji publicznoprawnej. Dopiero w nowym kodeksie spółek handlowych ( ustawa z dnia 15 września 2000r. – Kodeks spółek handlowych ( Dz. U. Nr 94, poz. 1037) wprowadzono zasadę sukcesji administracyjnej "kierując się obawą, że brak sukcesji administracyjnoprawnej, jako elementu sukcesji uniwersalnej, może zniechęcić spółki do tej formy konsolidacji gospodarczej". Następstwo prawne na podstawie nowego kodeksu spółek handlowych jest jednak ograniczone przepisami tegoż kodeksu. I tak, zgodnie z art. 494 § 2 ksh "Na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązana przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej". Dodatkowo ograniczono sukcesję administracyjną w nowym ksh przepisem art. 618 ksh w brzmieniu: " Przepisy art. 494 § 2 i art. 531 § 2 stosuje się do koncesji, zezwoleń oraz ulg przyznanych po dniu wejścia w życie ustawy, chyba, że przepisy dotychczasowe przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą lub spółkę nowo przejmowaną". Nigdy zatem zasada generalnej sukcesji administracyjnej w przypadku łączenia spółek nie była nieorganiczona, gdyż zarówno przed jak i po wejściu w życie nowego kodeksu spółek handlowych przyjmowano, że wymaga to szczególnego przepisu ustawy. Przed wejściem w życie nowego kodeksu spółek handlowych sukcesja była dopuszczalna jedynie, kiedy przepis szczególny dopuszczał taką ewentualność, a po jego wejściu w życie obowiązuje zasada sukcesji, chyba, że przepis szczególny lub akt administracyjny wyłączają jej dopuszczalność. Obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego nie był w dacie połączenia się spółek stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym. Obowiązek przewrócenia do stanu właściwego był regulowany w dacie połączenia C. S.A. i O. S.A. przepisem art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r, o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.) w brzmieniu: "Jednostka organizacyjna oraz osoba fizyczna, wykonująca działalność gospodarczą wpływającą szkodliwie na środowisko, jest obowiązana podejmować działania mające na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia i przywrócenie środowiska do stanu właściwego". Przepis był w mocy do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn zm.), która wprowadziła ujętą w art. 102 ust. 1 zasadę odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi. Odpowiedzialność władającego powierzchnią ziemi (właściciela, użytkownika wieczystego – art. 3 pkt 44 – Prawo ochrony środowiska) jest modelowym przykładem rzeczowego stosunku administracyjnego – obowiązek ten przechodzi na każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości wskutek nabycia tytułu prawnego do nieruchomości. Zgodnie z art. 362 ust. 6 – Prawo ochrony środowiska do odpowiedzialności tej stosuje się odpowiednio przepisu ustaw – Prawo ochrony środowiska o odpowiedzialności administracyjnej, a koszty rekultywacji wykonanej zastępczo przez starostę podlegają egzekucji w trybie przepisów o ordynacji podatkowej. Wprowadzenie nowej zasady odpowiedzialności, opartej na konstrukcji rzeczowego stosunku administracyjnoprawnego, bez przepisów przejściowych, byłoby niezgodne z zasadami państwa prawa, toteż w art. 12 ust. 1 o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw ustawodawca udzielił władającym terminu na zgłoszenie zanieczyszczeń wywołanych przez inną osobę. Należy przyjąć, że przepis tej jest lex specialis w stosunku do wszystkich innych zasad odpowiedzialności administracyjnej z zakresu ochrony środowiska. Jednocześnie, stosując zasady interpretacji a contrario można wywieść, że przeniesienie odpowiedzialności administracyjnej za rekultywację środowiska na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów nie było oparte na modelu stosunku rzeczowego. Oznacza to, że O. S.A. odpowiada za szkody w środowisku wyrządzone przez C. na podstawie przepisów prawa cywilnego, ale nie na podstawie przepisów o odpowiedzialności publicznoprawnej za rekultywację powierzchni ziemi. Oznacza to również, że O. S.A. będzie partycypował w kosztach usuwania zanieczyszczeń z tych nieruchomości w takim stopniu, w jakim szkody wynikły z jego działalności. Ustalenie tej proporcji powinno być przedmiotem postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. Celem racjonalnego ustawodawcy było więc potwierdzenie, że władający nie ponoszą odpowiedzialności za szkody wywołane przez inne osoby. W stosunku do O. S.A. osobą taką była C. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z dniem 1 października 2001r. weszła w życie ustawa z 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085). Na mocy art. 1 tj. ustawy z dniem 1 października 2001r. zaczęła obowiązywać ustawa z 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62 poz. 627 dalej zwana p.o.ś.) i straciła moc ustawa z 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994r. Nr 49 poz. 196 ze zm.). W poprzednio obowiązującej regulacji podmiot wykonujący działalność wpływającą szkodliwie na środowisko był obowiązany podejmować działania mające na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko i przywrócenia środowiska do stanu właściwego (art. 82 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska). W art. 12 przepisów wprowadzających ustawę p.o.ś. władający powierzchnią ziemi, na której przed wejściem z życie ustawy nastąpiło zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot zobowiązany został do zgłoszenia tego faktu staroście do 30 czerwca 2004r. Zgłoszenia można dokonać tylko wtedy, jeśli było się władającym powierzchnią ziemi w dniu wejścia z życie ustawy p.o.ś.- tj. 1 października 2001r. Skarżący zachował termin do zgłoszenia i spełnił warunek władania powierzchnią ziemi i w dniu wejścia w życie ustawy p.o.ś. Istota jednak sporu sprowadza się do ustalenia, czy wskutek zgłoszenia doszło do skutecznego zdjęcia odpowiedzialności za zgłaszającego w sytuacji, gdy zgłaszający jest następcą prawnym podmiotu, który dokonał zanieczyszczenia, a następstwo jest wynikiem inkorporacyjnego połączenie spółek. Zgodnie z art. 12 in fine przepisów wprowadzających p.o.ś., w przypadku spełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie nie stosuje się art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska. Art. 102 ust. 1 p.o.ś. stanowi natomiast, że władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, jest obowiązany do przeprowadzenia rekultywacji z zastosowaniem art. 2-5 tj. gdy zanieczyszczenia dokona inny podmiot, to odpowiedzialność spoczywa na tym podmiocie, gdy zanieczyszczenie odbyło się za zgodą i wiedzą władającego powierzchnią ziemi, to obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi solidarnie ze sprawcą. Z zestawienia zacytowanych przepisów wynika zasada, że jeżeli zgłaszający dokona skutecznego zgłoszenia to nie ponosi on odpowiedzialności za zanieczyszczenie, natomiast przy braku zgłoszenia, a także przy wadliwym zgłoszeniu np. z uchybieniem terminu, obowiązek rekultywacji i odpowiedzialność za zanieczyszczenie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Skuteczne zatem zgłoszenie przenosi odpowiedzialność na podmiot, który dokonał faktycznego zanieczyszczenia. Ustawa p.o.ś. przewiduje określone rozwiązania na wypadek, gdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenie nie dysponuje prawami do powierzchni ziemi pozwalającymi na przeprowadzenie rekultywacji, czy nie można wszcząć postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku rekultywacji albo egzekucja okazała się bezskuteczna, czy też przypadki, gdy zanieczyszczenie jest wynikiem klęski żywiołowej. W takich sytuacjach zgodnie z art. 102 ust 4 "starosta dokonuje rekultywacji". Analizując ten przepis należy dojść do wniosku, że przez zapis "dokonuje rekultywacji" wskazuje się na dokonanie określonych czynności faktycznych. Przepis ten nie wskazuje, że starosta jest odpowiedzialny za zanieczyszczenie tylko określa treść obowiązku, gdy nastąpią określone w ustawie okoliczności. Ustawodawca nie operuje tu pojęciem odpowiedzialności, którą rezerwuje dla władającego powierzchnią ziemi bądź podmiotu, który dokonał zanieczyszczenia ( art. 102 ust. 1 i 2 p.o.ś.). W przypadku wypełnienia treści obowiązku przez starostę, podmiot, który dokonał zanieczyszczenia ponosi koszty rekultywacji (art. 102 ust. 6 p.o.ś.). Tym podmiotem jest podmiot, który nie włada powierzchnią ziemi, a zaistniały okoliczności określone art. 102 ust. 4 pkt 1 p.o.ś. lub władający powierzchnią ziemi w sytuacji z ust. 5 tego artykułu w związku z ust. 7. Trzeba więc stwierdzić, że art. 12 przepisów uprawniających w zw. z art. 102 ust. 4 p.o.ś. nie przenosi odpowiedzialności na starostę tylko określa treść obowiązku, a odpowiedzialność nadal spoczywa na innym podmiocie. Starosta spełnia więc cudzy obowiązek natomiast "odpowiedzialność" pozostaje przy podmiocie, który dokonał zanieczyszczenia lub który z mocy wyraźnego przepisu za taki podmiot ponosi odpowiedzialność. Trudno uznać, że dla ustawodawcy byłoby obojętne, czy podmiot, który dokonał zanieczyszczenia istnieje. Wykładnia funkcjonalna nakazuje poszukiwać podmiotu odpowiedzialnego za rekultywację zdolnego do wypełnienia obowiązków z tym związanych. W przypadku dokonania rekultywacji przez starostę obowiązek poniesienia kosztów spoczywa na podmiocie odpowiedzialnym za zanieczyszczenie. Poniesienie tych kosztów jest następstwem odpowiedzialności za treść obowiązku. Stanowi ono surogat wypełnienia obowiązku w sposób rzeczowy w przypadku istnienia faktycznej przeszkody w wypełnieniu obowiązków w pierwotny sposób. Art. 12 zwalnia więc z odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi tylko w przypadku wskazania podmiotu, który faktycznie może ponosić odpowiedzialność, a to dotyczy podmiotu istniejącego. Z uwagi na niemożliwość ponoszenia tej odpowiedzialności przez podmiot zobowiązany z uwagi na utratę bytu prawnego, odpowiedzialność ta przechodzi na władającego powierzchnią ziemi. Za taką wykładnią przemawia też to, że ponoszenie odpowiedzialności przez władającego w sytuacji braku zgłoszenia bądź wadliwego zgłoszenia jest wynikiem przejęcia praw i obowiązków w sferze prawnorzeczowej. Stosunki prawnorzeczowe są więc źródłem obowiązku wobec władającego. Ponosi on odpowiedzialność tylko z tego względu, że przejął we władanie nieruchomość podmiotu zobowiązanego. Nie jest to nowa odpowiedzialność, lecz odpowiedzialność pochodna, której przyczyna tkwi w zmianach w sferze prawnorzeczowej. W ramach sukcesji generalnej przechodzą na następcę prawnego uprawnienia prawnorzeczowe, a wraz z nimi te, których źródło tkwi w stosunkach rzeczowych. Okolicznością zwalniającą więc z odpowiedzialności będzie tylko wskazanie innego podmiotu, który taką odpowiedzialność faktycznie może ponieść. W tym kierunku podążyło też ustawodawstwo w zakresie przepisów o ochronie środowiska, wyraźnie nawiązując do skutków prawnorzeczowych przy przejęciu odpowiedzialności za wykonanie obowiązku o charakterze administracyjnym. Przedstawiona ocena pozwala na uznanie, że stanowisko organu o odrzuceniu zgłoszenia znajduje oparcie w przepisach prawa, zatem Sąd orzekł jak w sentencji. Na marginesie należy zgodzić się ze skarżącym, że co do zasady na gruncie kodeksu handlowego przejęcie praw i obowiązków przez następcę prawnego odnosiło się wyłącznie do stosunków cywilnoprawnych. Ta sytuacja uległa zmianie w kodeksie spółek handlowych, który wyraźnie przewiduje, że w ramach sukcesji na następcę przechodzą też uprawnienia o charakterze publiczno –administracyjnym. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.