II SA/Bd 1054/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2013r. sprawy ze skargi M.P. i M.P. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokata J.O. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] nakazano M. i M. P. rozbiórkę budynku gospodarczego na działce 21/4 przy ul. [...]. Organ ustalił, że budynek powstał w 1992 r., bez pozwolenia na budowę. Wybudowany on został przez poprzednią właścicielkę J. J. Obiekt jest murowany, o powierzchni 9,5m2. Jego długość wynosi 3,50 m, szer. 3,00 m oraz wysokość 2,00 m. Tylną i boczną ścianę budynku stanowią - murowane ogrodzenie sąsiedniej posesji i tylna ściana budynku przy. ul. [...], w której znajduje się zasłonięty otwór okienny pomieszczenia należącego do M. P. Obiekt nie posiada zatem 2 własnych ścian tylko opiera się o ściany sąsiednich obiektów. Budynek faktycznie posiada wybudowaną lewą ścianę boczną i frontową, w której zamontowano dwuskrzydłowe drewniane wrota. Dach jest jednospadowy, drewniany, kryty papą. Obiekt wykorzystywany jest jako magazyn. Mając na uwadze, że obiekt powstał w 1992 r. organ uznał, że istnieją podstawy do nakazania rozbiórki na podstawie art. 37 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Uzasadniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, organ stwierdził, że występują obie przesłanki z art. 37 tj. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje istnienia tego rodzaju obiektów, a ponadto obiekt zasłania okno zaplecza lokalu handlowego, w oczywisty sposób pogarszając walory użytkowe tego lokalu. Obiekt ten uniemożliwia należyty dostęp do tylniej części ściany budynku przy ul. [...] w celu wykonania prac dociepleniowych. W odwołaniu od decyzji M. i M. P. zarzucili organowi naruszenie: 1) art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, 2) § 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, oraz § 13 tego rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, 3) art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 86, 107 § 3, 156 § 1, pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich nie zastosowanie, 4) sprzeczność ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału, oraz wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Odwołujący się zakwestionowali, że obiekt ma tylko dwie własne ściany, gdyż ma trzy. Wrota są jednoskrzydłowe, a nie dwuskrzydłowe. Nie można stwierdzić, że samowolnie przesunięto ścianę przesłaniającą obiekt M. P., gdyż odbyło się to przy akceptacji i na polecenie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W tych warunkach, błędne są ustalenia co do samodzielnych ścian (trzy zamiast dwie) i na temat pogorszenia walorów użytkowych sąsiedniego lokalu, gdyż ścianę już przesunięto. Po przesunięciu okazało się, że wcześniej istniejące okno zostało zamurowane a jedyne, które mogło być przysłonięte, obecnie nie jest, gdyż przednia ściana obiektu będącego przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest bardziej o od opisywanego okna odsunięta. Podkreślono, że ścianę przesunięto na polecenie pracownika PINB. Odwołujący się wnieśli o przesłuchanie ich na tę okoliczność. Zarzucili też, że organ pominął zgodę p. P. na odsunięcie ściany. Ponadto organ nie ocenił stanowiska Burmistrza [...] w sprawie zgodności usytuowania obiektu z obowiązującym planem miejscowym. Zdaniem odwołujących się organ naruszył też § 14 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki przez jego niewłaściwe zastosowanie i § 13 przez jego niezastosowanie. Przepisy dotyczące zachowania odległości od innych obiektów, w przypadku spornego obiektu, jako budynku gospodarczego nie mają zastosowania. Poza tym, od prawnej strony jest ściana oddzielenia pożarowego. Skarżący zakwestionowali również prawidłowość badania zgodności obiektu z planem obowiązującym w chwili wydawania decyzji, zamiast obowiązującym w dacie realizacji samowoli budowlanej. Odwołujący się nie znają natomiast przepisów prawa miejscowego z 1992 r. Zarzucono też błędne wskazanie adresata decyzji. Powinien nim być inwestor a nie skarżący. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] uchylono zaskarżoną decyzję w części zastosowania art. 37 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i wskazano jako właściwy art. 49 b ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) oraz utrzymano w mocy decyzję w zakresie nakazania rozbiórki. Organ ustalił, że obiekt powstał bez pozwolenia na budowę w latach 1991 -1992, naruszając poprzednio obowiązującą ustawę prawo budowlane, jednakże na przestrzeni lat budynek był modernizowany i przebudowany, a swój obecny wygląd uzyskał po przebudowie w latach 2010 -2011. W wyniku przebudowy powstał nowy obiekt o mniejszej powierzchni. Zastosowanie zatem mają obecne przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 243 z 2010 r. poz. 1623 ze zm.). Wobec powyższego, przesłankę do legalizacji samowoli budowlanej stanowi art. 49 b ust. 2 nowego prawa budowlanego. Budowa jest jednak niezgodna z planem miejscowym oraz przepisami techniczno- budowlanymi w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (niezgodność z planem i niezachowanie minimalnych odległości). Nabycie spornej nieruchomości uzasadnia natomiast wbrew zarzutom odwołujących, skierowanie decyzji do aktualnego właściciela W skardze do sądu M. i M. P. wnieśli o uchylnie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi dokonanie sprzecznych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego i brak odniesienia się do większości zarzutów, jakie wnieśli w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do istoty (art. 104 kpa). Rozstrzygniecie co do istoty to rozstrzygnięcie o konsekwencjach zastosowania określonej normy prawnej w indywidualnej sprawie dotyczącej konkretnego adresata. Odbywa to się przez zastosowanie obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego. Ustalenie stanu faktycznego stanowi podstawę faktyczną decyzji, natomiast przepisy prawa, które organ przyjął za obowiązujące i mające zastosowanie w orzeczeniu, stanowią podstawę prawną decyzji. Rozstrzygniecie sprawy co do istoty w całości, to rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całej sprawy administracyjnej. Wydanie natomiast decyzji częściowej możliwe jest w przypadku, gdy na to pozwala przedmiot postępowania, który jest podzielny czyli, że możliwe będzie rozstrzygniecie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek (J. Borkowski, Komentarz do Kpa, 1996, s. 454). W każdym zatem przypadku rozstrzygnięcia decyzją istoty sprawy, tak też w przypadku decyzji częściowej, organ opiera się na podstawie faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Nie można zatem uznać, że organ wyda decyzję w części, gdy ograniczy się wyłącznie do podstawy prawnej bez podstawy faktycznej i odwrotnie, gdyż żadne z tych elementów nie rozstrzyga istoty sprawy. Organ odwoławczy w osnowie decyzji uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części zastosowania w sprawie art. 37 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i w tym zakresie wskazał jako właściwy art. 49b ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Uznał, że przyjęte przez organ I instancji przepisy prawa nie powinny mieć zastosowania i właściwą regulacją, w oparciu o którą należało ocenić stan faktyczny były przepisy nowej regulacji prawa budowlanego z 1994 r. Takie rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć, które może zastosować organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 138 zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Jak wskazano na wstępie całkowita zmiana podstawy prawnej nie stanowi o uchyleniu decyzji w części i orzekaniu co do istoty sprawy. Takie działanie jest działaniem skutkującym uznanie, że organ z rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnął o uchyleniu zastosowanej przez organ I instancji podstawy prawnej. Tego typu naruszenie określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa skutkuje podstawą do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. tj. stwierdzenia nieważności decyzji w tym zakresie. Organ odwoławczy jednocześnie utrzymał w mocy decyzję w zakresie dotyczącym nakazu rozbiórki. Z czysto formalnego punktu widzenia dotyczącego sposobu rozstrzygnięcia, mieści się ono w katalogu rozstrzygnięć określonych w art. 138 kpa, jednak biorąc pod uwagę, że organ zakwestionował w całości podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętą przez organ I instancji, utrzymał w mocy de facto decyzję bez podstawy prawnej. Takie rozstrzygnięcie również narusza przepisy prawa. Poprawność rozstrzygnięcia określona w art. 138 § 1 pkt 1 kpa wymaga, by organ wydający decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W przypadku odmiennej oceny dopuszczalne jest wydanie decyzji reformatoryjnej. Organ obowiązany jest ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji pod kątem nie tylko ustaleń faktycznych tj. podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, ale też pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego mającego zastosowanie w sprawie. W okolicznościach zakwestionowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji nie odzwierciedla właściwej kontroli i oceny rozstrzygnięcia organu I instancji a już w ogóle nie świadczy o ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu istoty sprawy do którego organ odwoławczy jest zobowiązany. Należy też mieć na względzie, że decyzje są aktami podlegającymi egzekwowaniu w oparciu o przepisy dotyczące postępowania egzekucyjnego. Oznacza to, że nie mogą one budzić wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi powoduje, że sprawa samowoli budowlanej będzie ponownie rozpoznawana. Na tym zatem etapie merytoryczna ocena rozstrzygnięcia byłaby przedwczesna. Wobec sprzecznych z prawem działań organu osnowa decyzji jest wadliwa, co spowodowało konieczność wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji przez stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 orzeczono jak punkcie 2 wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).