II SA/Bd 106/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 5 marca 2004 r. nr GN.7010-4/1/04 wydaną w oparciu o art. 73 ust. 1, 2, 4, 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 129, 130 ust. 2 i 132 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) Starosta M. orzekł o ustaleniu na rzecz A. W. i J. W. odszkodowania w kwocie 6.900 zł – każdemu po ½ części za nabytą z mocy prawa na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] 2003 r. przez Gminę M., stanowiącą współwłasność wyżej wymienionych, nieruchomość o powierzchni 0,0622 ha, KW [...] położoną w M. przy ul. O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] Powyższe odszkodowanie ustalone zostało na wniosek A. i J. W. z dnia 3 lipca 2003 r., na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez strony odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2004 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty M. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia decyzji organu I instancji było nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, zaniechanie poinformowania stron o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do sporządzonego operatu szacunkowego oraz brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do poprawności operatu, jak i zarzutu nie objęcia odszkodowaniem pozbawienia możliwości korzystania z nieruchomości. Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej Starosta M. wydał w dniu [...] 2004 r. decyzję nr [...] ponownie ustalającą przysługujące A. W. i J. W. odszkodowanie na kwotę 6.900 zł, to jest na rzecz każdego z nich po 3.450 zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, że podczas rozprawy rzeczoznawca wyjaśnił zasady określania wysokości odszkodowania, a ustosunkowując się do kwestii nie przyznania odszkodowania za brak możliwości korzystania z nieruchomości, organ stwierdził, iż wysokość odszkodowania określa się na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), to jest na 29 października 1998 r. W uzasadnieniu podkreślono także, iż Starosta M. uznał wyjaśnienia rzeczoznawcy za wystarczające i w związku z tym nie uwzględnił wniosku dowodowego strony o powołanie rzeczoznawcy z listy biegłych sądowych. Odwołując się od powyższej decyzji A. i J. W. wnieśli o ustalenie wartości działki nr [...] na poziomie obowiązujących cen wolnorynkowych, a nie w granicach najniższej wartości dla tego rodzaju działek, a nadto – ustalenie odsetek za okres, od kiedy działka ta przeszła na własność Gminy M. Wyżej wymienieni podnieśli, że operat szacunkowy jest nierzetelny, gdyż do wyceny przyjęto najniższą wartość z danych transakcyjnych oraz dodatkowo wartość tę pomniejszono o 20% z uwagi na niekorzystny kształt działki. Zdaniem odwołujących się działka gruntu o powierzchni 0,0622 ha może być uznana za działkę budowlaną, o czym świadczy wielkość w granicach od 450 do 500 m2 większości działek budowlanych w Mogilnie. Zarzucili również, iż w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono kwestii naliczenia odsetek. Decyzją z dnia [...] 2004 r. nr [...] Wojewoda [...], nie uwzględniając wniesionego odwołania, orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji Starosty M. w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. podstawą ustalenia wartości nieruchomości jest jej stan na dzień wejścia w życie tejże ustawy, tj. 29 października 1998 r. oraz ceny nieruchomości z dnia wyceny. Ustosunkowując się do wysokości ustalonego odszkodowania organ stwierdził, że operat rzeczoznawcy majątkowego jest prawidłowy, określona w nim wartość jest wartością rynkową nieruchomości ustaloną z uwzględnieniem cen transakcyjnych, a w świetle treści art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości należy wyłącznie do rzeczoznawcy. Podniesiono także, iż nie można uznać zasadności zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowości wyceny, skoro odwołujący się nie skorzystali z możliwości przedłożenia alternatywnej opinii rzeczoznawcy wykonanej na ich zlecenie lub innego dowodu dyskwalifikującego sporządzony operat szacunkowy. W uzasadnieniu wyjaśniono nadto, że organ I instancji słusznie nie uwzględnił żądania stron dotyczącego ustalenia odsetek, gdyż odsetki należne są w przypadku zwłoki w wypłacie odszkodowania mimo ostateczności decyzji o odszkodowaniu, a zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. należało z urzędu wstrzymać wykonanie decyzji wobec wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r. A. W. wniósł o jej uchylenie lub zmianę i przyznanie przez Sąd stosownego odszkodowania z ustawowymi odsetkami. Skarżący zarzucił, iż ustalając odszkodowanie za działkę pominięto fakt wydania przed 17-laty pierwszej decyzji oraz opłacania przez okres 17 lat przez niego i J. W. podatku od nieruchomości, z której nie osiągali żadnych dochodów, jak również – że gdy wreszcie przyznano odszkodowanie, zostało ono zaniżone, między innymi z powodu bezzasadnego uznania, iż działka nie mogłaby być uznana za budowlaną. Ze skargi wynika, że strony domagają się zapłaty za grunt łącznie z odsetkami przy uwzględnieniu pozbawienia możliwości korzystania z nieruchomości i pobierania z niej pożytków od czasu faktycznego jej zajęcia pod drogę publiczną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wywodząc, że decyzja, na którą powołuje się skarżący, to decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w M. z [...] 1987 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, a więc nie dająca podstaw do ustalenia odszkodowania. Na rozprawie Sąd przeprowadził dowód z przedłożonego przez skarżącego operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 10 marca 2005 r. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż kontrola sądowa sprowadza się do badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Uwzględniając skargę na decyzję administracyjną Sąd uchyla ją, stwierdza jej nieważność, względnie stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa, nie posiada natomiast uprawnień do rozstrzygania co do meritum sprawy. Do podejmowania w tym zakresie rozstrzygnięć kompetentne są wyłącznie organy administracji publicznej. Sąd zatem nie może, wyręczając te organy, orzec o ustaleniu odszkodowania lub zmianie jego wysokości. Z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) wynika, że decyzja ostateczna Wojewody stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. własności pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu wymienionych podmiotów, nie będących ich własnością, zajętych pod drogi publiczne nieruchomości, stanowi podstawę do ustalenia i wypłaty na rzecz byłych właścicieli nieruchomości odszkodowania. Zgodnie zaś z ust. 4 cyt. artykułu, ustalenie i wypłata odszkodowania następuje w odrębnym postępowaniu administracyjnym według zasad i trybu określonych w przepisach dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Z kolei w myśl art. 73 ust. 5 podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998 r. Artykuł 73 ustawy porządkuje całościowo stosunki między dotychczasowym właścicielem nieruchomości zajętej przed 1 stycznia 1999 r. pod drogę publiczną, a Skarbem Państwa lub gminą, a więc także w zakresie zadośćuczynienia słusznym interesom właściciela, co wyłącza możliwość wyjścia przez organy wydające na jego podstawie rozstrzygnięcia poza zakres zawartych w nim unormowań. Skoro zatem ustawodawca w ust. 5 przyjął, że o wysokości ustalonego odszkodowania decyduje wartość nieruchomości według jej stanu na dzień 29 października 1998 r., to nie można uznać za trafny zarzutu skarżącego, iż ustalając w niniejszej sprawie odszkodowanie, organy winny zwiększyć je o ekwiwalent za pozbawienie współwłaścicieli możliwości korzystania przez okres 17 lat z działki nr 891. Skutecznym argumentem nie może być tu także fakt opłacania przez nich podatku od działki. Obowiązek ustalenia odsetek powstaje w przypadku zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania. Wykonaniu poprzez wypłatę kwoty odszkodowania podlega decyzja ostateczna, to jest taka, która nie może być wzruszona w drodze odwołania. W art. 132 ust. 1 mającej zastosowanie w niniejszej sprawie (z uwagi na treść art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) określono, że zapłata odszkodowania następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Zatem w zwłoce w zapłacie organ będzie pozostawał wówczas, gdy w ciągu wskazanych 14 dni odszkodowanie nie zostanie wypłacone. W decyzji ustalającej obowiązek organu wypłaty odszkodowania ustalenie jednocześnie odsetek z tytułu zwłoki w zapłacie nie jest więc możliwe. Sąd podziela wywody w powyższym zakresie zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody. Podkreślić trzeba, że w razie opóźnienia w wykonaniu decyzji ostatecznej ustalającej odszkodowanie za działkę nr [...], jej byli współwłaściciele będą mogli nie tylko wystąpić o ustalenie należnych odsetek, lecz również – zgodnie z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – będzie służyło im prawo ubiegania się o waloryzację wysokości odszkodowania na dzień jego zapłaty. Mimo nietrafności podnoszonych przez skarżącego zarzutów tak w przedmiocie odsetek, jak i nieuwzględnienia w kwocie odszkodowania faktycznego okresu pozbawienia współwłaścicieli z możliwości korzystania z nieruchomości, skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów, które Sąd nie będąc związany granicami skargi, wziął z urzędu pod uwagę kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem. Wartość działki nr [...] dla celów odszkodowania (wartość rynkową) rzeczoznawca majątkowy, jak wynika z operatu szacunkowego z dnia 18 lutego 2004 r. wycenił stosując przepisy działu III rozdziału 5 i działu IV rozdziału 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz wydanego w oparciu o zawarte w art. 159 cyt. ustawy upoważnienia – rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). Powyższe rozporządzenie utraciło moc z dniem 22 września 2004 r. W tym bowiem dniu weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, opublikowane w Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z 2004 r. Rozpatrując odwołanie od decyzji Starosty M. z dnia [...] 2004 r., organ II instancji obligowany do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nie uwzględnił zmiany stanu prawnego zaistniałej po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Zmiana przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sporządzony został operat szacunkowy stanowiący podstawę wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia i przeoczenie tego faktu przez organ odwoławczy uzasadnia uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ II instancji zwróci się do rzeczoznawcy o zweryfikowanie operatu z dnia 18 lutego 2004 r. przy zastosowaniu przepisów rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. oraz odniesie się do tej kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji. Nadto, jakkolwiek Sąd negatywnie ocenia postawę skarżącego, który mimo uprzedniego stworzenia mu takiej możliwości przez organ II instancji, dopiero na rozprawie sądowej przedłożył opracowany na jego zlecenie inny operat szacunkowy, zachodzi konieczność ustosunkowania się przez rzeczoznawcę W. S. do znacznie odbiegającej od dokonanej przez niego wyceny działki nr [...] wartości tejże działki określonej w dostarczonym przez skarżącego operacie. W razie potrzeby organ winien skorzystać z opinii kolejnego niezależnego rzeczoznawcy. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) należało orzec, jak w sentencji.