II SA/Bd 1060/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Miasta Włocławek z dnia 24 października 2017 r. nr XXXIV/122/2017 w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na obszarze powiatu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miasta Włocławek, uchwałą z dnia 24 października 2017r. nr Nr XXXIV/122/2017 w sprawie ustalenia wysokości obowiązujących w 2018r.opłat za usuwanie i parkowanie pojazdów usuniętych z dróg Miasta Włocławek na parkingach strzeżonych oraz wysokości kosztów powstałych w wyniku odstąpienia od usunięcia pojazdu, działając na podstawie art. 12 pkt 11 w związku z art. 92 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260) w związku z Obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 3 sierpnia 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772), ustaliła w § 1 wysokość opłat za usuwanie i parkowanie pojazdów usuniętych z dróg Miasta Włocławek na parkingach strzeżonych oraz wysokość kosztów powstałych w wyniku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdów, w brzmieniu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy we Włocławku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na ww. uchwałę z dnia 24 października 2017r. , której zarzucił rażące naruszenie art. 130 a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2017r., poz. 1260), polegające na przekroczeniu przez Radę upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powyżej wskazanych przepisach, poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu w maksymalnych stawkach określonych przez Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 15 lipca 2017 roku, bez uwzględnienia rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Miasto Włocławek. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator Rejonowy we Włocławku wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator, powołując się na art. 130 a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wskazał, że zaskarżona uchwała określiła wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg Miasta Włocławek, wysokość opłat za parkowanie pojazdów na parkingach strzeżonych za dobę przechowywania oraz wysokość kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia. Wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg Miasta Włocławek oraz wysokość opłat za parkowanie pojazdów na parkingach strzeżonych za każdą dobę przechowywania została określona w zaskarżonej uchwale w takiej samej wysokości jak w Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 roku - M. P. 2017, poz. 772. Przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a ustawy są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, a kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. W ocenie skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej uchwały Rady Miasta Włocławek jest bardzo lakoniczne, przytacza jedynie treść przepisów, które zawierają delegację dla rady powiatu do określenia stawek. Jednocześnie skarżący podniósł, że opłaty te będą dotyczyć osób, które naruszają przepisy i swoim postępowaniem utrudniają ruch lub stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu. Wskazano również, że zgodnie z ustawą opłaty te stanowią dochód własny powiatu. Skarżący wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, czym kierował się organ stanowiący ustalając stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu w maksymalnych wysokościach mimo, że stawki dla wykonawcy były zacznie niższe, niż te ustalone w uchwale. W ocenie skarżącego chodziło o jak najwyższe wpływy do budżetu Miasta Włocławek. Prokurator podniósł, że z dokumentów przedłożonych przez Przewodniczącego Rady Miasta Włocławek wynika, że Rada przy podejmowaniu uchwały pominęła rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Wskazane wyżej naruszenie art. 130 a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym było istotne, w ocenie skarżącego zachodzą zatem podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie uznając za chybiony zarzut naruszenia przepisu art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegający na przekroczeniu przez Radę Miasta Włocławek uprawnienia ustawowego. Z postanowień uchwały nie wynika, aby przekroczono wysokość opłat ustaloną Obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywania na parkingu strzeżonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (obecnie t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 995 ze zm., dalej powoływanej jako "usp"), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 79 ust. 4 usp, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Nie budzi wątpliwości, że stanowiąca przedmiot zaskarżenia uchwała Rady Miasta Włocławek w sprawie ustalenia stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingach strzeżonych oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od dyspozycji usunięcia pojazdu na rok 2018 jest aktem prawa miejscowego. Uchwała ta bowiem wraz z ustawą, na podstawie której została wydana, określa zakres obowiązku ponoszenia opłat i kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie Miasta Włocławek, dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, przy tym adresatami tej uchwały są osoby – określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1260 ze zm.), zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Jak wynika z art. 130a ust. 6b prd, maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Art. 130a ust. 6c prd stanowi, iż na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych. Wskazać należy, że wysokość stawek na rok 2018 określona została w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772). Zwrócić należy również uwagę w kontekście zaskarżonej uchwały, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta (pkt 1) oraz prezydent miasta (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Analiza uchwały nr XXXIV/122/2017 Rady Miasta Włocławek oraz załączników do tej uchwały w kontekście postanowień obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. wykazała, że Rada Miasta przyjęła w każdym przypadku za usunięcia pojazdu z drogi i jego przechowywania na parkingu strzeżonym, stawkę na poziomie bardzo zbliżonym, wielokrotnie identycznym do stawek maksymalnych wskazanych w ww. obwieszczeniu. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu art. 130a ust. 6 prd, przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść przedmiotowej uchwały są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Z zawartego w tym przepisie upoważnienia ustawowego wynika zatem, że ustawodawca przyznał radzie powiatu (w przypadku miasta na prawach powiatu- radzie miasta) kompetencję prawodawczą, zastrzegając powinność uwzględnienia tylko tych dwóch kryteriów. Kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 prd wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować, jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Należy więc uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty świadczące tego typu usługi na terenie powiatu (wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 690/17 – dostępny na stronie http://orzeczenia. nsa.gov.pl/cbo/query). W tym kontekście należy wskazać, że w dniu 29 grudnia 2016 r. Miasto Włocławek zawarło umowę z firmą zewnętrzną dotyczącą usuwania pojazdów z dróg umieszczania ich na parkingu strzeżonym w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., oraz określającą wynagrodzenie z tytułu wykonywania tych czynności. Zestawienie wielkości stawek w zawartej umowie i uchwale Rady Miasta Włocławek wskazuje na nieuzasadnione rozbieżności w wysokości tych stawek. Wynikające z tej umowy koszty usunięcia pojazdu i jego przechowywania na parkingu są znacznie niższe od tych uchwalonych przez Radę Miasta Włocławek. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie oraz wysokości kosztów, o których mowa w ust. 2a, będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie ww. kryteriami materialnoprawnymi, tj. koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek. Oznacza to z jednej strony, że prawodawca lokalny zobligowany jest uwzględnić przedmiotowe kryteria, a z drugiej strony nie może kierować się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, niż te dwa kryteria wymienione przez ustawodawcę w art. 130a ust. 6 prd. Ponadto mając na uwadze, że w sytuacji, gdy organ powiatu – w tym przypadku Rada Miasta-na podstawie upoważnienia ustawowego nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań w uchwale, w tym przypadku wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i ich parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast należytego umotywowania uchwalenia ww. opłat (kosztów) na poziomie zbliżonym do stawek maksymalnych, a jednocześnie znacznie odbiegającym od rzeczywistych kosztów z tego tytułu ustalonych w umowie z dnia 29 grudnia 2017 r. zawartej przez Miasto Włocławek z podmiotem zewnętrznym, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. W kontekście powyższego zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały poza wskazaniem przepisów prawa stanowiących o kompetencji do podjęcia zaskarżonej uchwały i wskazaniem, że objęte uchwałą stawki opłat i kosztów nie mogą być wyższe niż te określone w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, Rada Miasta ograniczyła się wyłącznie do stwierdzenia, że przyjęte tą uchwałą stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywania na parkingu strzeżonym pozwalają na sprawną realizację zadań wynikających z art. 130a prd. Odnosząc się do tej argumentacji należy podkreślić, że ograniczenie górnej wysokości stawek nie oznacza, że Rada Miasta Włocławek miała dowolność w ustaleniu ich, o ile nie przekroczą one maksymalnego poziomu. Każdorazowo bowiem, oceniając prawidłowość wykonania przez radę powiatu upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 prd należy badać, czy uchwalone stawki, bez względu na ich wysokość, uwzględniają wskazane wyżej kryteria: wymogu sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W żadnym wypadku realizacji tych kryteriów nie stanowi powołany przez lokalnego prawodawcę argument, że przyjęte w uchwale opłaty stanowią dochód własny powiatu. Odnosząc się natomiast do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę co do motywów i przesłanek, którymi kierował się organ podejmując zaskarżoną uchwałę wskazać należy, że chęć zdyscyplinowania właścicieli pojazdów do szybkiego ich odbierania z parkingu oraz motywowanie kierowców do przestrzegania przepisów ruchu drogowego stanowią ponadnormatywne kryteria ustalania wysokości stawek, o jakich mowa w art. 130a ust. 6 prd i jako takie nie upoważniają organu do nieuzasadnionego okolicznościami sprawy obciążania obywateli. Przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu, organ uwzględnia bowiem rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, które to w przedmiotowej sprawie obrazuje umowa z dnia 29 grudnia 2017 r. zawarta przez organ z firmę zewnętrzną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 październik 2017r.,sygn.akt IIISA/Wr649/17 dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Również odczytanie treści art. 130a ust. 6a prd w ten sposób, że obejmuje ona przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, oznacza jego wadliwą wykładnię (tak: wyrok NSA w Warszawie z 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Przesłanka fiskalna w postaci zapewnienia przychodów nie stanowi kryterium ustalenia wysokości opłat. W tym stanie rzeczy uwzględniając przytoczone okoliczności stwierdzić należy, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta Włocławek błędnie zinterpretowała przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczności sprawnej realizacji zadań". Treść zaskarżonej uchwały, lakoniczność jej uzasadnienia i okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę wskazują na arbitralność ustalonych przez Radę Miasta opłat i kosztów, na brak dokonania rzetelnej analizy kryteriów ustawowych przed podjęciem uchwały oraz na wzięcie pod uwagę przy określaniu przedmiotowych opłat także kryteriów pozaustawowych. Organ nie uzasadnił swojego stanowiska zwłaszcza w kontekście kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, tymczasem – co słusznie podniósł Prokurator - rzeczywiste koszty z tego tytułu określone w umowie z dnia 29 grudnia 2017 r. zawartej przez Miasto Włocławek z firmą zewnętrzną kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w niemalże maksymalnej wysokości określonej w ww. obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że wniesiona w spawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie został w sposób istotny naruszony przepis art. 130a ust. 6 prd, jako że Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę wykroczyła poza delegację ustawową. To zaś daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.