II SA/Bd 1063/09

4 lutego 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renaty Owczarzak Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2010r. sprawy ze skargi A.J., T.J. i T.N. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w [...] z dnia [...] października 2009r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. (PINB) wymierzył skarżącym- A. i T. J. oraz T. N. karę w wysokości 10 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. Z. w T. i nałożył obowiązek jej zapłaty w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 83 ust. 1, art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej powoływanej jako "prawo budowlane." W uzasadnieniu postanowienia podano, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 15 września 2009 r. ustalono, iż skarżący przystąpili do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem stosownie do treści art. 54 prawa budowlanego, zawiadomienia PINB o zakończeniu budowy. Wskazano ponadto, że w decyzji o pozwoleniu na budowę dnia [...], na stronie 2, w pkt 3 zawarte jest jednoznaczne pouczenie o tym, że inwestor jest zobowiązany zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania o zakończeniu budowy i że skarżący nie zachowali powyższego warunku. Odnośnie wysokości wymierzonej kary wyjaśniono, że stanowi ona iloczyn: stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) z dziesięciokrotnym podwyższeniem- (500 x 2 x 1) x 10 i wynosi 10 000 zł. W odwołaniu od powyższego postanowienia A. i T. J. podnieśli, że w domu przy ul. Z. były kradzieże, o czym informowali Komendę Policji R. i z tego powodu często w tym domu przebywają, a nawet pozostawiają zapalone światła, aby sprawiać wrażenie, że ktoś, stale przebywa w domu. Podkreślili, że na noc wracają do miejsca swojego stałego zameldowania na ul. T. Podali także, że starają się skontaktować z inspektor M. B., która jest w posiadaniu dziennika budowy i która zobowiązała się załatwić wszelkie formalności związane z zakończeniem budowy. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB), działając jako organ II instancji, postanowieniem z dnia [....] utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB podał, że Komenda Miejska Policji w T. pismem z dnia 20 sierpnia 2009 r. poinformowała PINB, że sporny budynek mieszkalny jednorodzinny od dłuższego czasu jest użytkowany, co zostało ustalone przez Policję po przeprowadzonych czynnościach służbowych. PINB, po przeprowadzonej w dniu 15 września 2009 r. kontroli także ustalił, że budynek ten jest użytkowany. Potwierdzeniem tego faktu są w ocenie WINB umowy na dostawy gazu z dnia 4 lutego 2008 r. i energii elektrycznej dnia 15 kwietnia 2005 r. WINB uznał, że w tej sytuacji prawidłowo PINB wydał zaskarżone postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej za użytkowanie obiektu budowlanego bez wymaganego przepisami prawa zawiadomienia o zakończeniu budowy i prawidłowo obliczył wysokość tej kary w oparciu o przepis art. 59f ust. 1 prawa budowlanego. Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu problemów związanych z załatwieniem spraw formalnych – zgłoszenia zakończenia robót i wywiązania się kierownika budowy ze swoich obowiązków, WINB stwierdził, że nie mają one znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyli A. i T. J. oraz T. N. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (kpa): art. 6, 7, 10 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 126, a także naruszenie art. 59d § 1 i art. 59f prawa budowlanego. Wnieśli o uchylenie tego postanowienia i obciążenie kosztami postępowania strony przeciwnej. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że okoliczności użytkowania budynku powinny wynikać z przeprowadzonej kontroli, a więc z protokołu tej kontroli, którego pomimo obowiązku wynikającego z art. 59d § 1 prawa budowlanego, nigdy nie otrzymali, co uniemożliwiało im ustosunkowanie się w pełni do zaskarżonego postanowienia, a tym samym uniemożliwia aktywny udział w postępowaniu, co stanowi naruszenia art. 10 kpa. Skarżący podkreślili, że spornego budynku nie użytkują. Przebywają w nim tyle tylko, ile jest to konieczne dla ostatecznego jego wykończenia i dla jego ochrony. Podejmowanie czynności zamierzających do zapewnienia sobie dostawy mediów, w ich ocenie nie oznacza jeszcze zamieszkania w budynku. Wskazali, że dopiero w dniu 13 listopada 2009 r. zawarli umowę na dostawę wody, na dowód czego umowę tą załączyli do skargi. Podnieśli, że cała rodzina mieszka nadal w miejscu stałego zameldowania. W budowanym budynku przebywają tylko kilka godzin dziennie i to tylko w celu jego wykończenia i zabezpieczenia. Zarzucili organom, że z uzasadnienia ich postanowień nie wynika jakich ustaleń dokonano w trakcie przeprowadzonej kontroli budynku, a przede wszystkim nie wynikają okoliczności, które miałaby świadczyć o przystąpieniu do użytkowania spornego budynku. Zdaniem skarżących organy nie wykazały, że przystąpiono do użytkowania budynku i nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia tej sprawy, takich, jak choćby przesłuchanie stron na okoliczność użytkowania budynku. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że art. 59d ust. 1 prawa budowlanego dotyczy protokołu kontroli obowiązkowej, przeprowadzonej na żądanie inwestora, a w przedmiotowej sprawie taka kontrola nie została przeprowadzona, więc nie było obowiązku doręczenia protokołu kontroli stronom. Wskazano także, iż to, że obiekt jest użytkowany wynika z definicji słowa "użytkować" i przytoczono definicję tego słowa z "Małego słownika języka polskiego" pod redakcją Stanisława Skorupki i innych: korzystać, eksploatować, używać – co, zdaniem organu miało miejsce w tej sprawie. Podkreślono, że skarżący mieli możliwość brania czynnego udziału w każdym etapie postępowania, o czym świadczą dokumenty stanowiące akta PINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty można uznać za uzasadnione. Na wstępie podkreślić należy, że organy administracji publicznej zobligowane są przestrzegać określonych zasad postępowania administracyjnego wynikających m.in. z przepisów art. 7, 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej powoływanej jako "kpa". Zgodnie z tymi przepisami organy administracji, w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa). Ponadto organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). Ponadto prowadząc postępowanie dowodowe organy powinny kierować się zasadami w tym postępowaniu obowiązującymi, a wynikającymi z art. 75, 77, 78 i 80 kpa. Zgodnie z tymi przepisami organ administracji jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu organ powinien uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 kpa). Jako dowód powinien zaś dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 kpa). Ponadto organ administracji ocenia czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). W niniejszej sprawie powyższych zasad postępowania organy administracji obu instancji nie przestrzegały. W efekcie zaskarżone orzeczenia zostały wydane w oparciu o materiał dowodowy niekompletny, nie dający podstaw do podjęcia takich orzeczeń. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 57 ust. 7 prawa budowlanego właściwy organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w przypadku, gdy stwierdzi, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. Zgodnie zaś z przepisem art. 54 do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę (a tak jest w niniejszej sprawie), można przystąpić (...), po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, że skarżący nie zawiadomili właściwego organu o zakończeniu budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego położonego w T., przy ul. Z. Przedmiotem sporu jest natomiast to, czy skarżący przystąpili do użytkowania tego domu i czy organy administracji stwierdziły fakt przystąpienia do użytkowania. Jako dowód potwierdzający przystąpienie do użytkowania organy powołują pismo komendy Miejskiej Policji (KMP) w T. z dnia 20 sierpnia 2009 r. oraz ustalenia kontrolne z dnia 15 września 2009 r. Tymczasem w piśmie KMP stwierdzono jedynie, że przeprowadzone czynności służbowe (nie wskazano jakie) potwierdziły, ze sporny budynek jest od dłuższego czasu stałym miejscem zamieszkania rodziny J. oraz że w obiekcie tym ani na terenie posesji nie są obecnie prowadzone żadne prace budowlane a także, że charakter pobytu rodziny w obiekcie wskazuje na stałe zamieszkanie w nim. W piśmie tym nie wyjaśniono jakie czynności służbowe potwierdziły fakt zamieszkania w budynku oraz jaki był "charakter pobytu" rodzinny skarżących w budynku jakie konkretne okoliczności wskazują na zamieszkanie rodziny skarżący w budynku. Z powodu braku powyższych informacji pismo nie może być uznane za dowód użytkowania przedmiotowego budynku przez skarżących. Sądząc po treści tego pisma można stwierdzić jedynie, że intencją jego autora było raczej powiadomienie właściwego organu nadzoru budowlanego o konieczności dokonania ustaleń przez ten właśnie organ na okoliczność ewentualnego nielegalnego użytkowania budynku. Do tego też ostateczne doszło. W dniu 15 września 2009 r. PINB przeprowadził kontrolę budynku. W protokole z tej kontroli znalazły się stwierdzenia, że roboty budowlane stanu surowego i wykończeniowego są zakończone, że budynek jest użytkowany jako budynek mieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem, nie zagraża bezpieczeństwu mieszkańców i mienia i że są zawarte umowy na dostawę gazu (z dnia 4 lutego 2008 r.) i energii elektrycznej (z dnia 15 kwietnia 2005 r.). Żadnych innych okoliczności faktycznych istotnych w niniejszej sprawie w protokole nie opisano. Z protokołu tego nie wynika na jakiej podstawie przyjęto ustalenie, że budynek jest użytkowany. Przeprowadzający kontrolę ani nie opisali wnętrza domu, ani nie załączyli dokumentacji fotograficznej. Nie można więc ustalić czy dom jest rzeczywiście przygotowany do użytkowania przez skarżących i ich czwórkę dzieci, a więc czy są w nim jakieś meble, czy jest łazienka wyposażona choćby w podstawowy sprzęt sanitarny, czy są ubrania skarżących oraz żywność (vide: uzasadnienia wyroków WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 663/09 i II SA/Po 603/09, dostępne na stronie internetowej cobis.nsa.gov.pl). Faktu użytkowania budynku jako budynku mieszkalnego nie potwierdzają fotografie załączone do pisma KMP z dnia 20 sierpnia 2009 r. obrazujące wyłączenie jego wygląd zewnętrzny, ani też zawarte umowy na dostawę energii elektrycznej i gazu, które to media, co oczywiste potrzebne są na różnych etapach budowy w celu oświetlenia i ogrzania budynku. Wobec tak poważnych braków w ustaleniach organów co do najistotniejszych okoliczności w sprawie, oraz w związku ze stanowczymi i konsekwentnymi twierdzeniami skarżących odnośnie tego, że w przedmiotowym budynku przebywają tylko kilka godzin dziennie, a na noc wracają do miejsca swojego stałego zameldowania, które to stwierdzenie zostało zapisane także w protokole kontroli i którego organ nie zweryfikował, stwierdzić należy, że organy obu instancji przedwcześnie uznały za udowodnioną okoliczność przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego przez skarżących i ich rodzinę w rozumieniu art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania wskazanych na wstępie rozważań, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i powoduje konieczność uchylenia orzeczeń organów obu instancji, jak w pkt 1 sentencji wyroku, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach na podstawie art. 200 tej ustawy, odpowiednio, jak w pkt 2 i 3 sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą dokonać ustaleń co do powyżej wskazanych okoliczności, jako dowód dopuszczając wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem i ponownie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy fakt przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego przez skarżących został udowodniony i czy istnieją podstawy do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nietrafny jest zarzut naruszenia przez organy art. 59d ust. 1 (w skardze mylnie podano "§ 1") prawa budowlanego, ponieważ, jak słusznie wyjaśnił to organ II instancji, w sprawie niniejszej nie doszło do przeprowadzenia kontroli obowiązkowej na wezwanie inwestora, o której mowa w art. 59a prawa budowlanego, a tylko wtedy koniecznym byłoby przesłanie jednego egzemplarza protokołu inwestorowi. W sprawie niniejszej strony miały możliwość zapoznać się z treścią protokołu zarówno po jego sporządzeniu, jak i w toku późniejszego postępowania. Wskazać należy, że pismem z dnia 16 września 2009 r. skarżący zostali powiadomieni o możliwości wypowiedzenia się w sprawie i skorzystali z tej możliwości przesyłając swoje stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 8 października 2009 r. We wskazanym przez organ terminie skarżący mogli także ponownie zapoznać się z treścią protokołu kontroli zgodnie z zasadą czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania wyrażono w art. 10 § 1 kpa, na który to przepis organ wskazał w swoim piśmie z dnia 16 września 2009 r. Nadmienić również należy, że wbrew sugestiom skarżących przystąpienie do użytkowania budynku nie jest uzależnione od zameldowania na pobyt stały w tym budynku. Zameldowanie służy tylko celom ewidencyjnym i nie ma decydującego znaczenia przy ocenie kwestii użytkowania obiektu budowlanego.