II SA/Bd 1063/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą Nr XXI/214/17 z dnia 29 marca 2017r. Rada Miejska w Łabiszynie przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łabiszyn w 2017 roku, stanowiący załącznik do uchwały. Zgodnie z § 4 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W dniu 25 sierpnia 2017r. skargę na przedmiotową uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w Szubinie, zaskarżając ją w całości i zarzucając istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r., poz. 446 z późn.zm.) oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016r., poz. 296 z późn.zm.) poprzez zaniechanie opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu środka zaskarżenia podano, że akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne o powszechnej mocy obowiązującej na części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt). Wydawane są na podstawie i w granicach ustawowej normy kompetencyjnej i ogłaszane są w ustawowo określony sposób. O charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza zatem rodzaj zamieszczonych w niej norm. Ich charakter i kształtowanie przez nie sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego. W ocenie skarżącego, wspartej orzecznictwem sądów administracyjnych, taki właśnie charakter mają przepisy zaskarżonej uchwały. Odnoszą się bowiem do pewnej kategorii potencjalnych adresatów, tj. mieszkańców Gminy Łabiszyn oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania, a nadto mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości. Przedmiotowy program stanowi również podstawę prawną do wykonywania uregulowanych w nim zadań. Skoro zatem jest on aktem prawa miejscowego, winien być ogłoszony na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, albowiem jest to warunek konieczny jego wejścia w życie i obowiązywania. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa. Akt nieopublikowany nie może wiązać swoich adresatów i nie odnosi skutku prawnego. W konsekwencji, wbrew treści § 4 zaskarżonej uchwały, nie mogła ona wejść w życie z dniem jej podjęcia W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łabiszynie, reprezentowana przez Burmistrza Łabiszyna nie wniosła zastrzeżeń w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 4 zaskarżonej uchwały oraz wniosła o oddalenie skargi w pozostałej części. Organ podniósł, że bez wątpienia gminny program opieki nad zwierzętami stanowi akt prawa miejscowego i podlega obowiązkowi publikacji w danym dzienniku promulgacyjnym. Sformułowanie zawarte w § 4 zaskarżonej uchwały stanowi jednak tylko niefortunną pomyłkę w ramach prac legislacyjnych, co nie wpływa na obowiązki wynikające z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz z art. 4 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, gdyż przepisy te mają charakter iuris cogentis i są stosowane z pierwszeństwem, niezależnie od postanowień aktów niższego rzędu – i tak jest również w niniejszym przypadku. Dlatego też w tym przypadku należy dać prymat normie prawnej zawartej w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Zawarte tam kategoryczne sformułowanie: "akty normatywne (...) ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia" wskazuje na to, że przepis ten zawiera normę powszechnie obowiązującą, a więc ma on zastosowanie w sytuacji, gdy dany akt normatywny wskazuje termin wejścia w życie w sposób nieprawidłowy, co niewątpliwie ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Kwestionując zasadność stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, Burmistrz Łabiszyna podniósł, że skarżący nie wskazał żadnych innych zarzutów co do treści zasadniczej tego przedmiotowego prawnego ani też organy Gminy Łabiszyn nie dostrzegają w tym akcie innych uchybień. Ponadto uchwała ta została już przekazana do Dziennika Urzędowego Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 z późn.zm.; w skrócie p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. 2016r., 446 z późn.zm.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 tej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi uchwała Rady Miejskiej w Łabiszynie z dnia 29 marca 2017r. Nr XXI/214/17w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Łabiszyn w 2017 roku, do której załącznik stanowi Program. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013r. poz. 856 z późn.zm., zwanej "u.o.z."). Sąd stwierdził, iż skarga prokuratora spełnia wymogi formalne i została wniesiona w ustawowym terminie (art. 53 p.p.s.a.), zatem zaistniały przesłanki do jej merytorycznego rozpoznania. Należy zaznaczyć, że zapobieganie bezdomności zwierząt, zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie w myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt należy do zadań własnych gminy. Zgodnie zaś z art. 11a ust. 1 powyższego aktu prawnego, rada gminy, wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Jak stanowi ust. 2, program taki obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, 3) odławianie bezdomnych zwierząt, 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, 6) usypianie ślepych miotów, 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Wykładnia celowościowa przepisu art. 11a prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy w opisywanym zakresie niezbędne jest precyzyjne określenie sposobu realizacji tych zadań. Wskutek tego w treści programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinny zostać podane expressis verbis zarówno gospodarstwo rolne, jak również podmiot zobowiązany do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej. Trzeba stwierdzić, że co do zasady Rada Miejska w Łabiszynie spełniła obowiązki opisane w poprzednim akapicie. W treści przyjętego uchwałą z dnia 29 marca 2017 r. Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łabiszyn w 2017 roku zostały ujęte wszystkie wymagane prawem uregulowania. Jednakże w niniejszej sprawie kwestią wymagającą rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego oraz jakie są prawne konsekwencje zaniechania jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do przepisu art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy, zależny od źródeł prawa wyższego rzędu. Na kompetencje organów samorządu terytorialnego w powyższym zakresie wskazują również art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego są ustanawiane przez radę gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1). Jednocześnie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wskazuje, że akty takie są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Podobnie jak inne akty powszechnie obowiązujące, akty prawa miejscowego wprowadzają określone nakazy i zakazy. Zawierają nadto normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a zatem nie są rozstrzygnięciami indywidualnymi, skierowanymi do określonej osoby i odnoszącymi się do konkretnego jednokrotnego zachowania. Nie oznacza to jednak, że każdy akt prawa miejscowego musi obejmować swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania, albowiem może być adresowany do określonej kategorii podmiotów, np. do właścicieli nieruchomości, posiadaczy psów. (vide D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 72 i n.). Należy zwrócić uwagę, że we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych charakter normatywny programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt budził wątpliwości i był przedmiotem odmiennych poglądów. Obecnie jednak stanowisko judykatury w tym zakresie jest jednolite. Sąd podziela twierdzenie, iż uchwała taka jest aktem prawa miejscowego o zróżnicowanych cechach i stanowi specyficzne źródło prawa administracyjnego należące do tzw. administracyjnego prawa programowego (vide wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 roku, sygn. akt II OSK 195/17; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 roku, sygn. akt II OSK 3051/15; wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 roku, sygn. akt II OSK 221/16). Jest bowiem aktem planowania i konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, zobowiązując przy tym indywidualnie oznaczone podmioty do realizacji określonych zadań. Jej treścią są plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Należyte wypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego wymaga zatem zamieszczenia w niej norm indywidualno-konkretnych. Może to zatem rodzić wątpliwości co do tego, czy faktycznie przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa powszechnie obowiązującego. Jednakże okoliczność, że określony program uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (vide wyrok NSA z dnia 13 marca 2013r., sygn. II OSK 37/13). W najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się bowiem pogląd, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cała taka uchwała była zaliczana do aktów prawa miejscowego. Należy zauważyć, iż niezależnie od powyższego, przedmiotowa uchwała ma również charakter powszechnie obowiązujący, a ponadto jest skierowana do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Nadto ma także istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców danej gminy. Pozwala bowiem natychmiast określić gospodarstwo rolne zapewniające miejsce zwierzętom gospodarskim czy też lecznicę weterynaryjną lub określonego lekarza weterynarii, do których można przekazać zwierzę zranione w wyniku zdarzenia drogowego. Jej treść stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Te cechy decydują o tym, że uchwałę taką zalicza się do aktów prawa miejscowego. (vide wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r,, sygn. II OSK 3245/14). Przedstawiona wyżej argumentacja prowadzi do oczywistego wniosku, że zaskarżona uchwała z 29 marca 2017 roku Nr XXI/214/17 wprowadzająca Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łabiszyn w 2017 roku - stanowi akt prawa miejscowego. W tym miejscu należy ponadto podkreślić, iż wskazanym w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, które zgodnie z treścią przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. 2016, 296, j.t. z późn. zm.) jest obowiązkowe. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei przepis art. 4 ust. 2 ustawy wskazuje, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepis art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym konkretyzuje, że uchwała rady gminy stanowiąca akt prawa miejscowego powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W ocenie Sądu niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skoro skutkuje niemożnością wejścia w życie uchwały i nieuzyskaniem przez nią mocy obowiązującej. Okoliczność ta stanowi – bez względu na treść uchwały – samodzielną przesłankę stwierdzenia jej nieważności w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 punkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (vide wyroki NSA z dnia 23 października 2008 roku, sygn. akt I OSK 701/08; z dnia 9 stycznia 2013 roku, sygn. akt I OSK 1608/12). Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Innymi słowy, nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Zatem nie mają znaczenia okoliczności podawane w odpowiedzi na skargę, iż zaskarżona uchwała została już przekazana do opublikowania we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała ta, jak już wyżej zaznaczono, nie obowiązywała i nie wywoływała skutków prawnych tak długo, jak długo nie była ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Organ nie przedłożył nadto dowodu na okoliczność, iż uchwała została ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa. Trzeba zauważyć, iż w rozpatrywanej sprawie Rada Miejska w Łabiszynie nie zaliczyła swej uchwały z dnia 29 marca 2017 r. do aktów prawa miejscowego i w związku z tym nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. W § 4 tej uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Jak wynika z wcześniejszych rozważań, takie rozstrzygnięcie w sposób istotny naruszyło przepisy art. 2, art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z tych względów, na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.