II SA/Bd 1067/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję, stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 1067/04 UZASADNIENIE W dniu 21 maja 2004 r. J. S. złożyła wniosek o przyznanie jej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowania dziecka. We wniosku zaznaczyła, iż jest obecnie mężatką, ale toczy się postępowanie rozwodowe. Decyzją z dnia [...] 2004 r. Prezydent Miasta B. powołując się na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych odmówił przyznania ww. zasiłku. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia wymaganego kryterium dochodowego, gdyż dochód na jednego członka jej rodziny wynosi 721,64 zł, podczas gdy zasiłek rodzinny przysługuje w przypadku nie przekroczenia kwoty 504 zł. W odwołaniu od tej decyzji strona wskazując na zaświadczenie komornika stwierdzające bezskuteczność egzekucji zasądzonych sądownie alimentów oraz decyzję ZUS o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego podniosła, że w dniu złożenia wniosku była samotną matką, wobec czego nieuprawnione było wyliczenie dochodu na jednego członka rodziny z uwzględnieniem dochodów męża P. S. Ponadto oświadczyła, że w dniu 28 czerwca 2004 r. Sąd Okręgowy Wydział X Cywilny Rodzinny w B. wydał orzeczenie o anulowaniu jej małżeństwa z P. S. Decyzją z dnia [...] 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta B. Kolegium stwierdziło, że wprawdzie z punktu widzenia społecznego J. S. jest osobą samotnie wychowującą dziecko, jednakże osobą taką nie jest w świetle definicji ustawowej. Zgodnie bowiem z tą definicją samotne wychowanie dziecka oznacza wychowanie dziecka m.in. przez osobę rozwiedzioną bez udziału ojca dziecka. Tymczasem z akt sprawy wynika, że J. S. jedynie wychowywała syna bez udziału ojca dziecka, ale nie była osobą rozwiedzioną. Z treści odwołania wynika co prawda, że w dniu 28 czerwca 2004 r. doszło do orzeczenia rozwodu, lecz orzeczenie to w dniu wydania decyzji nie było jeszcze prawomocne i co więcej – strona nie przedłożyła żadnego dokumentu potwierdzającego tę okoliczność. Stąd też z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia o rozwodzie strona może na skutek zmiany statusu wystąpić ponownie z wnioskiem o przyznanie zasiłku rodzinnego. Skoro zaś P. S. pozostawał w dniu wydania decyzji w związku małżeńskim (bo brak prawomocności wyroku rozwodowego), to był "członkiem rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i w konsekwencji musiał być uwzględniony w wyliczeniu dochodu rodziny za 2002 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta B. oraz o ponowne rozpatrzenie jej wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu skarżąca cytując treść art. 60 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym mowa o prawie do dodatku rodzinnego osoby pozostającej w związku małżeńskim i otrzymującej do dnia wejścia w życie ustawy świadczenie z funduszu alimentacyjnego, wywiodła, że ustawodawca przewidział możliwość wystąpienia przypadku nie do końca spełniającego wymogi wszystkich artykułów ustawy oraz uwzględnił możliwość wcześniejszego zasądzenia alimentów, przed orzeczeniem rozwodu. Skarżąca podtrzymała też podnoszony wcześniej w postępowaniu administracyjnym zarzut nieuprawnionego uwzględnienia w dochodach rodziny dochodów jej byłego męża. Wskazała, że jej były mąż nigdy z nią i jej synem nie mieszkał ani nie prowadził wspólnego gospodarstwa domowego. Pomimo zasądzenia alimentów nie udało się ich wyegzekwować w postępowaniu egzekucyjnym. Skarżąca zauważyła również, że sprawę o rozwód wniosła przed wejściem w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazała, że dokonała zawiadomienia o popełnieniu przez byłego męża przestępstwa z art. 209 Kodeksu karnego. W świetle tych faktów skarżąca zarzuciła Kolegium błędną interpretację art. 3 ust. 2 ustawy, poprzez uznanie, że jej były mąż był członkiem rodziny. Według skarżącej ustawodawca miał na myśli normalną rodzinę, której niskie dochody pozwalają na wnioskowanie o przyznawanie świadczeń. Do skargi została dołączona kopia wyroku Sądu Okręgowego w B. z dnia 28 czerwca 2004 r. rozwiązującego małżeństwo J. S. i P. S. Wyrok został opatrzony klauzulą prawomocności z dnia 27 sierpnia 2004 r. wskazującą, iż orzeczenie o rozwodzie stało się prawomocne z dniem 19 lipca 2004 r. W toku postępowania sądowego skarżąca złożyła pismo procesowe datowane na 21 października 2004 r. dołączając do niego kopię pisma Urzędu Miasta B. z dnia 14 października 2004 r. oraz kopię postanowienia o umorzeniu śledztwa w sprawie uchylania się przez P. S. od płacenia renty alimentacyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium zauważyło, że art. 60 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależnia nabycie prawa do dodatku od spełnienia warunków określonych w ustawie. Warunkiem takim jest wymóg dotyczący dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę – określony w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Skarżąca warunku tego nie spełniała. Kolegium podtrzymało też swoje stanowisko, że w dacie rozpatrywania odwołania skarżąca nie była osobą samotnie wychowującą dziecko, gdyż nie była osobą rozwiedzioną (brak prawomocnego orzeczenia o rozwodzie). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni argumentacji skarżącej. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie jest więc "trzecią instancją", organem, który jeszcze raz na podstawie zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego jak również w toku postępowania przed sądem dowodów (zeznań, pism itd) dokonuje oceny sytuacji skarżącej i na tej podstawie rozstrzyga o stosowaniu względem niego określonych przepisów prawa. Sąd administracyjny nie może więc poprzez wydanie wyroku przyznać skarżącej zasiłku; rozstrzygają o tym właściwe organy po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Sąd jedynie bada, czy organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, jak też czy prawidłowo zdecydowały o zastosowaniu takich a nie innych przepisów prawa oraz czy stosując owe przepisy prawidłowo odczytały ich znaczenie. Badając sprawę w powyższy sposób Sąd stwierdził, że słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając sprawę skarżącej wskazało na definicję "samotnego wychowania dziecka" zawartą w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tą definicją samotne wychowanie dziecka oznacza wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji, orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka (art. 3 pkt 17 ustawy). W świetle ustawy takie okoliczności jak brak faktycznego zamieszkania matki z ojcem dziecka, brak wywiązywania się przez niego z obowiązku alimentacyjnego, w sytuacji braku wyroku rozwodowego nie mają znaczenia dla stwierdzenia istnienia sytuacji samotnego wychowania dziecka. Ze względu na odwoływanie się w definicji "rodziny" (art. 3 pkt 16 wymienionej ustawy) do takich pojęć jak małżonek, rodzic, opiekun prawny dziecka, opiekun faktyczny dziecka, dzieci pozostające na utrzymaniu – wbrew twierdzeniom skarżącej, dopóki określona osoba pozostaje w związku małżeńskim, dopóty uważa się ją za członka rodziny, nawet jeżeli faktycznie nie wypełnia ona swoich obowiązków małżeńskich czy rodzicielskich. Także wbrew stanowisku skarżącej treść art. 60 ust. 2 ww. ustawy w przypadku osób pozostających w związku małżeńskim, otrzymujących na dzieci do dnia wejścia w życie ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego, nie daje podstaw do odstąpienia od spełnienia określonych w ustawie wymogów przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka. W przypadku woli ustawodawcy automatycznego przyznania dodatku tym osobom zbędne było by zawarte we wskazanym przepisie zastrzeżenie "jeżeli spełnia warunki określone w ustawie". Tym niemniej, dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, organ administracji dopuścił się uchybień proceduralnych, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 136 i art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy jest zobowiązany podjąć decyzję opierając się na stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydawania swojej decyzji. W przypadku jeżeli po wydaniu decyzji I instancji sytuacja faktyczna uległa zmianie, organ odwoławczy jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów. Skoro więc skarżąca w odwołaniu zwróciła uwagę na nieprawomocny jeszcze w momencie wydania decyzji I instancji wyrok rozwodowy, organ II instancji - w myśl powyższej zasady, a także stosownie do wynikającego z art. 77 Kpa obowiązku zebrania przez organ całego materiału dowodowego – przed wydaniem swojej decyzji powinien zbadać, czy wyrok ten uzyskał walor prawomocności, przynajmniej wzywając stronę do złożenia wyroku opatrzonego klauzulą prawomocności. Zdaniem Sądu z obowiązku tego nie zwalnia organu zawarty w art. 23 ust. 4 pkt 4 lit. d) ustawy o świadczeniach rodzinnych wymóg dołączeniu do wniosku o zasiłek prawomocnego wyroku sądu rodzinnego orzekającego rozwód lub separację. Należy też zauważyć, że przepisy ww. ustawy nie uchylają zawartego w art. 10 § 1 Kpa obowiązku organów administracji umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W aktach sprawy brak pisma, wskazującego na wypełnienie tego obowiązku przez organ orzekające w sprawie. Mając na względzie, iż sąd administracyjny w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów "w granicach sprawy", której dotyczy skarga – a więc bez względu na trafność podnoszonych przez skarżącą zarzutów, a także biorąc pod uwagę wyżej wskazane uchybienia organu administracji mające istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) wspomnianej ustawy, należało orzec jak w punkcie 1) sentencji wyroku. Wskutek uwzględnienia skargi, w myśl art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku.