II SA/Bd 1067/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi K. i W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie w części umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji w zakresie zawieszenia postępowania; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. W dniu [...] 2006 r. D. i D. D. złożyli w Urzędzie Gminy w L. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sklepu ogólno – przemysłowego z poddaszem użytkowym mieszkalnym na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w miejscowości L. Prowadząc postępowanie Wójt Gminy L. zwrócił się o zaopiniowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy m.in. do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Organ ten postanowieniem z dnia [...] 2006 r. uzgodnił przedstawiony mu projekt decyzji. W związku ze złożeniem zażalenia na powyższe postanowienie przez K. i W. K. (właścicieli działki sąsiadujących z planowaną inwestycją), Wójt postanowieniem z dnia [...] 2006 r. zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, ze względu na brak ostateczności postanowienia uzgadniającego. Jako podstawę zawieszenia wskazał art. 97 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.; przywoływanej dalej jako "p.z.p."). Zażalenie na postanowienie Wójta wnieśli inwestorzy podnosząc, że zawieszenie postępowania jest nieuzasadnione, gdyż dokonano uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z kompetentnymi organami. Jednocześnie inwestorzy kwestionowali zasadność zażalenia K. i W. K. na uzgadniające postanowienie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. W wyniku rozpatrzenia zażalenia inwestorów Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] 2006 r. uchyliło w całości postanowienie Wójta z dnia [...] 2006 r. i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji w zakresie zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy przesłanki zawieszenia postępowania zostały przewidziane w art. 62 ust. 1 p.z.p., zgodnie z którym postępowanie to można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Możliwość zawieszenia wiąże się z zamierzonym podjęciem prac nad sporządzeniem i uchwaleniem dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie ta przesłanka nie miała miejsca. Rozważając treść przepisów, które za podstawę zawieszenia przyjął organ pierwszej instancji Kolegium uznało, że Wójt błędnie przyjął, iż brak prawomocnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowi nierostrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ. Zdaniem organu odwoławczego zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający (współdziałający) następuje w granicach już prowadzonego postępowania w sprawie głównej. Postępowanie przed organem uzgadniającym ma charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Organ powołał się w tej kwestii na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r. (sygn. akt II SA 1284/98). Kolegium zwróciło też uwagę, że z racji faktu iż uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie, organ pierwszej instancji winien wstrzymać się z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy do czasu uprawomocnienia się danego uzgodnienia. Organ właściwy do wydania decyzji ma przy tym obowiązek poinformowania stron, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., o terminie załatwienia sprawy. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego K. i W. K. podnieśli, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy w ogóle nie powinno mieć miejsca. Skarżący wskazali, że nie brali udziału przy wytyczeniu działki, na której ma być zlokalizowana decyzja, oraz że w akcie zakupu działki przez inwestorów poświadczeniu nieprawdy stwierdzając, iż prowadzi do niej droga dojazdowa, podczas kiedy faktycznie drogi tej nie ma. Zarzucili także, iż nie istnieje plan zagospodarowania przestrzennego, w którym uwidoczniono by przeznaczenie przedmiotowej działki na cele budowlane. Obecnie działka ta wykorzystywana jest na cele rolnicze. Brak jest decyzji o wyłączeniu jej z użytkowania rolniczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że tego rodzaju argumentację skarżący powinni podnosić w odwołaniu od decyzji o warunkach zabudowy. Skarżone postanowienie odnosi się natomiast jedynie do kwestii celowości zawieszenia postępowania, a więc do kwestii proceduralnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela argumentacji skarżących. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), zwaną dalej p.p.s.a, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wymóg rozstrzygania "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W tym kontekście istotne są uwagi Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż przedstawiona przez skarżących argumentacja odnosi się do kwestii wykraczających poza granice sprawy poddanej ocenie temu organowi, rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 września 2006 r. Wskazanym postanowieniem organ rozstrzygał jedynie problem zaistniały w tzw. postępowaniu wpadkowym tj. problem - czy zasadnie zawieszono postępowanie toczące się w związku ze złożonym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Organ odwoławczy nie mógł wykroczyć poza granice tego "wpadkowego" postępowania, które stanowi jedynie wyodrębnioną część "głównego" postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Badając zatem zasadność zawieszenia Kolegium nie mogło wypowiadać się o meritum sprawy tj. co do zasadności wydania warunków zabudowy. Organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę, iż podnoszone w skardze argumenty dotyczą ewentualnego rozstrzygnięcia w postępowaniu "głównym". To przyszłe orzeczenie w przedmiocie warunków zabudowy może być zarówno niekorzystne jak i korzystne dla skarżących. Dopiero w przypadku jeżeli skarżący uznają owo przyszłe rozstrzygnięcie Wójta w postępowaniu głównym za niekorzystne dla siebie – będą mogli skarżyć je w drodze odwołania do Kolegium, podnosząc tego typu argumenty merytoryczne, jak przedstawione w niniejszym postępowaniu. W przypadku niekorzystnego w ich ocenie załatwienia przez Kolegium odwołania – będzie im przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, tym razem co do meritum sprawy. Wskazana wyżej zasada braku związania sądu administracyjnego zarzutami skargi powoduje w konsekwencji, że sąd, niezależnie od żądań oraz zarzutów podniesionych w skardze, jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu dostrzeżonych w toku kontroli legalności decyzji wszelkich naruszeń prawa. Badając w ten sposób zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Sąd podzielił stanowisko Kolegium, iż "zajęcia stanowiska" przez inny organ w trybie art. 106 k.p.a. nie jest "rozstrzyganiem zagadnienia wstępnego przez inny organ", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wprawdzie w obu przypadkach mamy do czynienia z działaniem innego organu, niż organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy "głównej" i w obu przypadkach rozstrzygnięcie "innego organu" jest uprzednie w stosunku do rozstrzygnięcia organu właściwego dla sprawy głównej, jednakże w przypadku wskazanym w art. 106 k.p.a. "inny organ" jest organem "współdziałającym" przy wydaniu decyzji, natomiast w przypadku wskazanym w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia nie tyle ze współdziałaniem, ile z niezależnym od postępowania głównego rozstrzyganiem kwestii, która jest istotna dla rozstrzygnięcia postępowania głównego i z tego względu organ właściwy jest zobowiązany wstrzymać się z wydaniem rozstrzygnięcia "głównego". Utożsamienie potrzeby "zajęcia stanowiska" z "rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego" prowadziłoby w istocie do stwierdzenia, iż procedura uregulowana w art. 106 k.p.a. jest zbędna, gdyż ten sam efekt (uzyskanie wypowiedzi innego organu) można by uzyskać wykorzystując procedurę zawieszenia postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Przyjmując, iż ustawodawca stanowi prawo racjonalnie tj. nie tworzy dwóch różnych postępowań dla uzyskania tego samego efektu – nie można przyjąć tezy o tożsamości wskazanych pojęć. Konsekwencją uznania za zgodne z prawem stanowiska Kolegium w powyższej kwestii jest uznanie, iż słusznie organ uchylił postanowienie Wójta o zawieszeniu postępowania jako nie mającego oparcia w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ani w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co stosownie do art. 151 p.p.s.a. skutkowało oddaleniem skargi co do tej części postanowienia Kolegium. Za niezgodne z prawem Sąd uznał zaskarżone postanowienie jedynie w tej części, w której Kolegium orzekło o umorzeniu postępowania w zakresie zawieszenia postępowania. Wprawdzie zgodnie z art. 144 k.p.a. w kwestiach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. – "Zażalenia" do zażaleń mają zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, jednakże zastosowanie to ma być "odpowiednie". "Odpowiednio" zatem, a nie "wprost" stosować należy dotyczący odwołań art. 138 § 2 k.p.a., który w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji (czyli odpowiednio – postanowienia) nakazuje umorzyć postępowanie pierwszej instancji (por. komentarz do art.. 144 [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8 zaktualizowane i rozszerzone, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 626). W przypadku wydania wadliwego postanowienia o zawieszeniu postępowania samo jego uchylenie jest wystarczające dla możliwości dalszego prowadzenia postępowania "głównego", orzekanie o umorzeniu postępowania w przedmiocie zawieszenia jest zatem zbędne. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił postanowienie Kolegium w części orzekającej o umorzeniu postępowania w zakresie zawieszenia postępowania.