II SA/Bd 1067/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi G. B. i C. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zaświadczenie o zgodności rozbudowy budynku z decyzją o warunkach zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. skarżący G. B. i C. B. zwrócili się do Wójta Gminy R. o wydanie zaświadczenia o zgodności rozbudowy budynku mieszkalnego z decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] r. [...] o warunkach zabudowy zmieniającą decyzję z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na stanowiącej współwłasność skarżących działce nr [...], obręb S. , gmina R.. Skarżący wskazali, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w G. nałożył na skarżących postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] obowiązek dostarczenia do dnia [...] r. zaświadczenia Wójta Gminy R. o zgodności rozbudowy budynku mieszkalnego z decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy, powołując się na przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej powoływanej jako "Pb"). Stwierdzili, że wskutek wydania powyższego postanowienia zasadniczą podstawą wniosku o wydanie zaświadczenia jest art. 217 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"). Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Wójt Gminy R. postanowieniem z dnia [...] r. [...] wydanym na podstawie art. 219 kpa odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Organ I instancji stwierdził, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o zgodności rozbudowy budynku mieszkalnego z decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy, gdyż przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 pb nie daje uprawnień wójtowi do wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nakłada natomiast obowiązek dostarczenia przez inwestora w przypadku braku planu miejscowego decyzji o warunkach zagospodarowania terenu. Na powyższe postanowienie skarżący złożyli zażalenie, w którym zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 218 § 1 kpa z zw. z art. 217 § 2 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie oraz wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący podkreślili, że postanowieniem z dnia [...] r. zostali zobowiązani przez PINB do dostarczenia zaświadczenia Wójta Gminy R. o zgodności rozbudowy budynku mieszkalnego z decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy. Nakładając powyższy obowiązek PINB powołał się na przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 pb. Zdaniem skarżących wskutek wydania powyższego postanowienia zasadniczą podstawą wniosku o wydanie zaświadczenia jest art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji. SKO podniosło, że skarżący w złożonym wniosku o wydanie zaświadczenia domagają się nie tyle potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikającego z dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu I instancji, co stwierdzenia przez ten organ, że zrealizowana przez nich inwestycja jest zgodna z wydanymi przez organ I instancji decyzjami o warunkach zabudowy. Żądanie to wykracza poza zakres regulacji wynikającej z przepisów art. 217 § 2 i art. 218 kpa i jako takie nie może być przedmiotem zaświadczenia. Jednocześnie SKO wskazało na prawidłowość stanowiska organ I instancji, iż przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, dalej powoływanej jako "Pb") nie może stanowić podstawy dla żądania wydania zaświadczenia o zgodności budowy z decyzją o warunkach zabudowy, gdyż przepis ten uprawnia organy nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku, którego przedmiotem będzie przedstawienie zaświadczenia o zgodności budowy z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w przypadku, gdy teren nie jest objęty zapisami planu miejscowego inwestor, objęty procedurą legalizacyjną, zobowiązany jest do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, a nie postanowienia o zgodności budowy z taką decyzją. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Domagając się jego uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, skarżący zarzucili SKO naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, które to narusza art. 218 § 1 kpa w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie oraz art. 7a § 1, art. 7b i art. 8 § 1 kpa poprzez niezastosowanie się do zawartych w nich wytycznych. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli w całości argumenty wyrażone z zażaleniu na postanowienie organu I instancji oraz podkreślili, że nieprzedłożenie zaświadczenia zgodnie z treścią postanowienia z dnia [...] r. w terminie do dnia [...] r. może skutkować odmową legalizacji przez PINB samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest więc ustalenie, czy organy administracji zasadnie odmówiły skarżącym wydania zaświadczenia o zgodności rozbudowy budynku mieszkalnego z decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy. Zasady wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu Działu VII "Wydawanie zaświadczeń" Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym regulacje art. 217, art. 218 i 219 kpa. Instytucja zaświadczeń ma na celu urzędowe potwierdzenie istniejącego stanu faktycznego (określonego zdarzenia) lub stanu prawnego (sytuacji prawnej). Zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 art. 217 zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z treści przytoczonych regulacji wynika zatem, iż ustawodawca rozróżnia dwa rodzaje zaświadczeń tj. zaświadczenia wydawane, gdy wymaga tego przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 kpa) oraz zaświadczenia wydawane na żądanie strony mającej interes prawny (art. 217 § 2 pkt 2 kpa). W pierwszym wypadku organ administracyjny ma obowiązek wydania zaświadczenia, o ile stosowne dane znajdują się w jego posiadaniu. Interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia nie podlega w takiej sytuacji badaniu, bowiem jest on z góry ustalony przez przepis prawa. Natomiast w wypadku, gdy podmiot domaga się wydania zaświadczenia powołując się na swój interes prawny, organ musi przed wydaniem zaświadczenia ustalić, czy osoba ubiegająca się rzeczywiście ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Obowiązek wydania zaświadczenia powstaje wówczas z chwilą stwierdzenia istnienia interesu prawnego. W wypadku określonym w art. 217 § 2 pkt 2 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź też innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 §1 kpa). W myśl art. 218 § 2 kpa organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, choć tylko w koniecznym zakresie. Trzeba również podkreślić, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i odformalizowany. W postępowaniu tym nie dokonuje się ustaleń oraz ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zaświadczenie jest bowiem urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Jego istota więc sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ potwierdza nim jedynie, a nie stwierdza, istnienie w danym czasie określonego stanu. Zaświadczenie jest więc aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie dokonuje się w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek nowych ustaleń faktycznych i prawnych. Dlatego też postępowanie wyjaśniające prowadzone w związku z wydaniem zaświadczenia może mieć na celu wyłącznie usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw, a nie dokonywanie w jego ramach nowych ustaleń faktycznych i prawnych. Z akt sprawy wynika, że skarżący ubiegali się o wydanie wnioskowanego zaświadczenie w związku z treścią postanowienia PINB z dnia [...] r., którym to organ nadzoru budowlanego nałożył na skarżących, w ramach prowadzonego postępowania w sprawie samowoli budowlanej, obowiązek dostarczenia do dnia [...] r. zaświadczenia o zgodności rozbudowy budynku mieszkalnego z decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy, wskazując że obowiązek ten wynika z treści art. 48 ust. 3 pkt 1 pb. Nie ulega wątpliwości, że we wskazanym postanowieniu źródło obowiązku skarżących do przedłożenia zaświadczenia PINB upatrywał w stosowanym w trakcie procedury legalizacyjnej przepisie art. 48 ust. 3 pkt 1 pb. Przepis ten służy likwidacji samowoli budowlanych i jest stosowany w celu zalegalizowania obiektu budowlanego bądź jego części zrealizowanych bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia (w ściśle określonych przypadkach), poprzez zobowiązanie w drodze postanowienia samowolnika do wykonania określonych obowiązków, w tym m.in. przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli orzeka się rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Stwarza to więc możliwość skutecznego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i w konsekwencji wydania decyzji zatwierdzającej przedłożony w jego toku przez inwestora projekt budowlany (art. 49 ust. 4 pb). Przed wydaniem jednak tej decyzji organ stosownie do art. 49 ust. 1 i 2 pb, bada przedłożone przez inwestora dokumenty z punktu widzenia ich kompletności i zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 49 ust. 1 pb) oraz ustala w drodze odrębnego postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2 pb). W przypadku stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 (art. 49 ust. 3 pb) tj. decyzję orzekającą rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu. W ramach przedstawionej procedury legalizacja obiektu budowlanego w trybie art. 48 pb, organ nadzoru budowlanego stosując przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 pb, w zależności od tego czy na danym terenie obowiązuje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie następujących dokumentów: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli na danym terenie obowiązuje taki plan; 2) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (patrz Gliniecki Andrzej, Komentarz Lex do art. 48 pb). Przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 pb obowiązek przedłożenia zaświadczenia odnosi jedynie do kwestii zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i wiąże to zatem wyłącznie sytuacją, gdy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy. Jeżeli natomiast taka sytuacja nie ma miejsca, to przepis ten stanowi podstawę prawną do nałożenia obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro na terenie, na którym skarżący zrealizowali samowolę budowlaną nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (okoliczność bezsporna w sprawie), to tym samym rację mają orzekające w sprawie organy, że w takiej sytuacji przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 pb stanowi o obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, a nie zaświadczenia o zgodności budowy z decyzją o warunkach zabudowy. Jednocześnie należy zauważyć, że PINB w postanowieniu z dnia [...] r. nałożył obowiązek dostarczenia przedmiotowego zaświadczenia na etapie postępowania legalizacyjnego określonego w art. 49 ust. 3 w zw. z ust. 1 pb, a nie w art. 48 ust. 3 pb. Biorąc pod uwagę poczynione rozważania stwierdzić należy, że w przypadku braku planu miejscowego, przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 pb nie stanowi przepisu, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 1 kpa, a więc przepisu który wymaga wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to tym samym, że w sprawie nie było podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia w oparciu o przesłankę określoną w art. 217 § 1 pkt 1 kpa, z uwagi na brak przepisu prawa, który wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Zdaniem Sądu w sprawie nie wystąpiła także podstawa do wydania zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Z wniosku skarżących o wydanie zaświadczenia, a także złożonego w sprawie zażalenia i skargi, wynika że skarżący wywodzili zaistnienie przesłanki z art. 217 § 2 pkt 2 kpa z okoliczności wydania przez PINB postanowienia z dnia [...] r., którym to zostali zobowiązani do dostarczenia w terminie do dnia [...] r. zaświadczenia Wójta Gminy R. o zgodność rozbudowy budynku mieszkalnego z decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy, i tym samym z możliwości odmowy legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji nie przedłożenia w wyznaczonym terminie przedmiotowego zaświadczenia. Odnosząc się do zaprezentowanego stanowiska skarżących wskazać należy, że źródłem interesu prawnego, jako przesłanki wydania zaświadczenia, oraz podstawą do wydania zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 kpa, nie może być jedynie okoliczność istnienia w obrocie prawnym aktu prawnego, którym to w sposób niezgodny z prawem nałożona na skarżących w ramach procedury legalizacyjnej określony obowiązek. Środkiem obrony przewidzianym przez przepisy prawa umożliwiającym zakwestionowanie nałożonego obowiązku, jest w takiej sytuacji, albo wniesienie zażalenia na postanowienie w którym nałożony został określony obowiązek, jeżeli ustawodawca przewidział taki środek zaskarżania (art. 48 ust. 2 pb), albo też zaskarżenie takiego postanowienia w odwołaniu od decyzji, w sytuacji gdy na postanowienie w tym przedmiocie nie służy zażalenie (art. 142 kpa w zw. z art. 49 ust. 3 pb). Brak jest natomiast podstaw do wywodzenia z wadliwego aktu prawnego źródła uprawnienia do skutecznego wydania zaświadczenia o określonej treści. Jak Sąd podkreślił to powyżej, w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nie dokonuje się nowych ustaleń faktycznych i prawnych, nie tworzy się nowej sytuacji prawnej czy faktycznej, nie kształtuje się określonych uprawnień czy obowiązków, a jedynie potwierdza istnienie określonego faktów lub stanu prawnego, i to wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź też innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia z art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 kpa nie dokonuje się ustaleń oraz ocen, stanowiących przedmiot postępowania jurysdykcyjnego. Rację ma SKO, że skarżący w przedmiotowym wniosku o wydanie zaświadczenia domagali się nie tyle potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikającego z dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu I instancji (a więc okoliczności stanowiących podstawę do wydania zaświadczenia), co stwierdzenia przez ten organ, że zrealizowana przez skarżących w rankach samowoli budowlanej inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Tego rodzaju żądanie wykracza poza przedmiot zaświadczanie określony w przepisach art. 217 § 2 i art. 218 kpa, gdyż działanie organu w takiej sytuacji nie polegałoby na potwierdzeniu istnienia określonego faktu lub stanu prawnego w oparciu o posiadane dokumenty, czy też na usunięciu wątpliwości co do istniejących już faktów lub praw, lecz na ustaleniu nowych okoliczności poprzez dokonanie analizy, oceny i interpretacji decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Tego rodzaju działania, a w ich konsekwencji ustalenia nie mogą być przedmiotem zaświadczenia wydanego na podstawie art. 217 § 2 kpa. W tym stanie rzeczy, uznając że w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły ustawowe warunki do wydania żądanego przez skarżących zaświadczenia oraz, że orzekające w sprawie organy w sposób zgodny z przepisami prawa przeprowadziły postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, prawidłowo w jego ramach orzekając o odmowie wydania skarżącym przedmiotowego zaświadczenia, Sąd na podstawia art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.