II SA/Bd 1069/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi T.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia [...] października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a."), § 5 pkt 4 rozporządzenia nr [...] Wojewody K. – P. z dnia [...] września 2005 r. w sprawie K. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Województwa [...] – P. Nr [...], poz. 1875), po rozpatrzeniu wszczętej z urzędu sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza K. K. z dnia [...] września 2013 r. [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża kruszywa naturalnego metodą odkrywkową "[...] [...] II" na działce nr [...] położonej w miejscowości P., G. K. - stwierdziło nieważność ww. decyzji Burmistrza K. K. z dnia [...] września 2013 r. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł skarżący T. D. oraz M. D. i M. D.. Strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania wskazując, że przywrócenie mocy decyzji Burmistrza jest kluczowe z punktu widzenia gospodarki całego regionu. W przeciwnym razie eksploatacja kruszywa naturalnego może zostać zakończona, co pociągnie za sobą znaczne koszty dla wszystkich przedsiębiorców w K. K. i okolicach, którzy zaopatrywali są w wydobywane tam piasek i pospółkę. Ponadto prowadzona przez odwołujących działalność wiązała się z odprowadzaniem podatków i opłat, które po zakończeniu eksploatacji nie będą uiszczane. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że objęte wnioskiem T. D. i T. D. przedsięwzięcie, co do którego orzekał Burmistrz K. K. w ww. decyzji z dnia [...] września 2013 r., jest inwestycją polegającą na kontynuacji eksploatacji złoża kruszywa naturalnego metodą odkrywkową "K. [...] II" na działce nr [...] położonej w miejscowości P., G. K.. Jest ona bezspornie zlokalizowana w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na terenie którego obowiązuje rozporządzenie Wojewody [...] – P. nr [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Kolegium podniosło, że rozporządzenie Wojewody jest aktem prawa miejscowego wydanym na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) i art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody (w ówczesnym brzmieniu; Dz. U. z 2004, Nr 92, poz. 880). Przepis art. 39 ustawy o administracji rządowej w województwie stanowił, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Tożsamą treść zawiera aktualnie obowiązujący art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Natomiast art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody stanowił w dacie wydania ww. rozporządzenia Wojewody, że utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granic i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeby jego ochrony. Kolegium wskazało, że 1 sierpnia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.), która przeniosła kompetencję, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody na sejmik województwa (art. 21 pkt 1 ustawy zmieniającej). Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy zmieniającej do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Kolegium stwierdziło, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji Burmistrza K. K. S. Województwa [...] – P. nie podjął uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, a zatem w chwili wydawania decyzji obowiązywało rozporządzenie Wojewody nr [...]. Zgodnie z § 5 pkt 4 tegoż rozporządzenia na terenie Parku zabrania się pozyskiwania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu. Brzmienie tego przepisu jest jasne i klarowne, nie budzi wątpliwości Kolegium podniosło, w stanie faktycznym sprawy eksploatacja złoża kruszywa naturalnego rozpoczęła się w roku 1999 na podstawie koncesji nr [...] Wojewody [...] – P., a prace wydobywcze były prowadzone co najmniej do dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Bezspornym jest, że inwestycja dotyczy eksploatacji złoża kruszywa naturalnego: piasków od drobno do gruboziarnistych przewarstwionych pospółką. Piasek i pospółka są skałami osadowymi – skałami okruchowymi, o jakich mowa w § 5 pkt 4 rozporządzenia Wojewody. Mając powyższe na uwadze w ocenie Kolegium przedsięwzięcie polegające na kontynuacji eksploatacji kruszywa naturalnego metodą odkrywkową "[...] [...] II" na działce nr [...] położonej w miejscowości P., podlegało zakazowi określonemu w § 5 pkt 4 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] – P. w stanie faktycznym i prawnym przyjętym za podstawę decyzji ostatecznej Burmistrza ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Oznacza to, że decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. z rażącym naruszenie § 5 pkt 4 rozporządzenia Wojewody. Kolegium podkreśliło, że oceny tej nie mogą zmienić ewentualne skutki, jakie wywrze wyeliminowanie decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego dla gospodarki regionu, jak również subiektywne przekonanie odwołujących, że ze względu na znaczenie gospodarcze dla regionu złoże K. K. II winno być wyłączone z obszaru objętego zakazem wydobycia. Kolegium zwróciło uwagę, że Sejmik Województwa [...] – P. w dniu [...] czerwca 2015 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia projektu uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że wprowadzona będzie zmiana w stosunku do rozporządzenia nr [...] Wojewody: spod obowiązywania zakazu pozyskiwania dla celów gospodarczy skał z terenu Parku zostały wyłączone tereny żwirowni istniejące na terenie Parku w dniu wejścia w życie uchwały. Niemniej wyłącznie przedmiotowej inwestycji spod obowiązywania zakazu nastąpi dopiero z chwilą wejścia w życie uchwały Sejmiku. Miarodajny zaś dla oceny, czy zachodzą przesłanki nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawa w dniu wydania decyzji. Kolegium podniosło także, że zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w przypadku kontynuacji przez zainteresowanych eksploatacji złoża kruszywa naturalnego, dla której to inwestycji ubiegali się o zmianę koncesji nr [...] udzielone do dnia [...] lipca 2014 r. w zakresie terminu obowiązywania koncesji, wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W skardze do sądu administracyjnego T. D. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2015 r. jak też poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 34 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego współdziałanie z organami określonymi ustawą dotyczy tylko tych spraw, które są przedmiotem zamierzonej zmiany. Przedmiotowa zmiana koncesji dotyczyła wyłącznie wydłużenia jej trwania i zdaniem skarżącego nawet nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący podkreślił, że wniosek o przedłużenie koncesji był podyktowany wyłącznie faktem, iż nie zostały spełnione warunki wydobycia wskazane w dotychczas obowiązującej koncesji, pod względem materiału wydobywczego, który wnioskodawca miał prawo pozyskać. Chcąc, by cele gospodarcze zostały zrealizowane, a teren objęty koncesją właściwie zagospodarowany, skarżący wystąpił o przedłużenie okresu trwania koncesji; do wydobycia pozostało około 257.000 ton kruszywa. Skarżący podtrzymał przedstawioną w odwołaniu argumentację, że przywrócenie mocy decyzji Burmistrza jest kluczowe z punktu widzenia gospodarki całego regionu. W przeciwnym razie eksploatacja kruszywa naturalnego może zostać zakończona, co pociągnie za sobą znaczne koszty dla wszystkich przedsiębiorców w K. K. i okolicach, którzy zaopatrywali są w wydobywane tam piasek i pospółkę. Ponadto prowadzona przez odwołujących działalność wiązała się z odprowadzaniem podatków i opłat, które po zakończeniu eksploatacji nie będą uiszczane. Podkreślił przy tym, że jak wynika z uzasadnienia uchwały z dnia [...] czerwca 2015 r. stanowisko to podziela także Sejmik Województwa [...] – P.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Na rozprawie dodatkowo skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 42 ust. 2 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego, wywodząc, że organ nie mógł stwierdzić nieważności decyzji, a jedynie mógł stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], wydana w trybie nadzwyczajnym tj. stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Natomiast ostateczną decyzją administracyjną, która była przedmiotem badania w postępowaniu przed Kolegium, była decyzja Burmistrza K. K. z dnia [...] września 2013 r. ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża kruszywa naturalnego metodą odkrywkową "[...] [...] II" na działce nr [...] położonej w miejscowości P.. Z akt sprawy toczącej się przed Burmistrzem wynika, że skarżący w momencie ubiegania się o wydanie decyzji środowiskowej eksploatował złoże kruszywa naturalnego "[...] [...] II" na podstawie wydanej przez Wojewodę [...] – P. koncesji nr [...] na wydobywanie kopaliny metodą odkrywkową. Koncesja została udzielona na czas określony 15 lat tj. do [...] lipca 2014 r. Należy podkreślić, że ww. decyzją z dnia [...] września 2013 r. Burmistrz nie rozstrzygał żadnych kwestii związanych z samym udzieleniem koncesji na wydobywanie kopaliny w oparciu o przepisy ustawy z dnia [...] czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze. Zadaniem Burmistrza nie było decydowanie o udzieleniu koncesji na wydobywanie kopaliny lub o zmianie warunków udzielania takiej koncesji (w zakresie okresu jej obowiązywania). Zadaniem Burmistrza było rozstrzygnięcie o możliwości określenia środowiskowych uwarunkowań dla wskazanego we wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r. przedsięwzięcia. Najdalej idącym twierdzeniem zawartym w skardze jest stwierdzenie, że planowana zmiana koncesji dotyczyła wyłącznie wydłużenia jej trwania i zdaniem skarżącego nawet nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym względzie należy po pierwsze zauważyć, że wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie zawierał informacji czy inwestor przewiduje "kontynuację" eksploatacji złoża kruszywa naturalnego poprzez uzyskanie nowej koncesji, czy też poprzez zmianę już posiadanej koncesji w części określającej okres, na jaki została wydana. Po drugie - w istocie to rozróżnienie nie ma znaczenia dla sprawy. Słusznie bowiem argumentuje Kolegium w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko istnieje ustawowy obowiązek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż. Jednocześnie zgodnie z treści art. 72 ust. 2 ww. ustawy obowiązek taki istnieje co do zasady także w przypadku planowanego uzyskania zmiany koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż. Przepis ten stwierdzając w części wstępnej, że "wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku:" ściśle określa te przypadki polegające m.in. na określonych zmianach decyzji lub koncesji o których mowa w art. 72 ust. 1; a więc a contrario – jeżeli nie zachodzi któryś z przypadków określonych w art. 72 ust. 2 - istnieje obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wśród tych wyjątków nie ma przypadku zmiany koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż w zakresie zmiany okresu, na jaki koncesja została wydana. Należy też zauważyć, że uznanie zasadności zarzutu skarżącego, iż w przedmiotowym przypadku nie było wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pociągałby za sobą stwierdzenie, że nie było podstawy prawnej do wydania takiej decyzji. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej jest natomiast, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji (w tym wypadku decyzji Burmistrza o środowiskowych uwarunkowaniach ) – o czym przecież orzeczono w zaskarżonej decyzji Kolegium. Nie jest także zasadny zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 34 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. Przepis ten stanowi, że "do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o jej udzieleniu. Współdziałanie z organami określonymi ustawą dotyczy wówczas tylko tych spraw, które są przedmiotem zamierzonej zmiany, w szczególności w zakresie zgodności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7." Przepis ten reguluje zatem postępowanie w ramach toczącego się postępowania dotyczącego zmiany koncesji, przed organem właściwym do rozstrzygnięcia o takiej zmianie. Jak wyżej wskazano – postępowanie toczące się przed Burmistrzem K. K. nie było tego rodzaju postępowaniem, zatem ww. art. 34 ust. 1 nie mógł być stosowany w tym postępowaniu, a w konsekwencji nie mógł być przedmiotem rozważań Kolegium w zaskarżonej decyzji. Także odnośnie zarzutu naruszenia art. 42 ust. 2 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego należy zauważyć, że jego odziaływanie jest ograniczone. Zgodnie ze wskazanym przepisem "W sprawach uregulowanych niniejszym działem: 1) rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych; 2) uchylenie (zmiana) koncesji w wyniku wznowienia postępowania nie może nastąpić z upływem roku od dnia rozpoczęcia określonej nią działalności." Przepis ten wskazuje, że stosuje się go wyłącznie "w sprawach uregulowanych niniejszym działem". Przepis art. 42 ust. 2 pkt 1 jest częścią działu III "Koncesje" Prawa geologicznego i górniczego. Konieczność uwzględnienia, stosownie do art. 156 § 2 k.p.a., że wskutek rozpoczęcia działalności objętej koncesją zaistniały nieodwracalne skutki prawne zachodziłaby w przypadku ewentualnego orzekania o stwierdzeniu nieważności koncesji, której wydawanie reguluje dział III Prawa geologicznego i górniczego. Ponownie należy zatem wskazać, że w zaskarżona decyzją Kolegium nie orzekło w przedmiocie nieważności koncesji na wydobywanie kopalin, ale w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji polegającej na wydobywaniu kopalin tj. decyzji która poprzedza ewentualne wydanie koncesji na wydobywanie kopalin. Niezasadnie skarżący podnoszą jako zarzut okoliczności związane z ewentualnym skutkami społeczno – gospodarczymi utraty możliwości eksploatacji złoża kruszywa. Nie można wskazać przepisu prawa, który nakazywałby uwzględnianie takich okoliczności – zarówno w postępowaniu zwykłym toczącym się przed Burmistrzem (czego miałoby nie dostrzec Kolegium wydając zaskarżoną decyzję), jak też w postępowaniu toczącym się przed Kolegium w trybie nadzwyczajnym. Nie będąc związany podniesionymi w skardze zarzutami, działając z urzędu, Sąd nie dostrzegł, aby zaskarżona decyzja naruszyła przepisy prawa. Zgodne z prawem jest stanowisko Kolegium, że w momencie wydania decyzji Burmistrza K. K. z dnia [...] września 2013 r. obowiązywał wyrażony w sposób jasny i klarowany w § 5 pkt 4 rozporządzenia Wojewody [...] – P. nr [...] zakaz pozyskiwania na terenie [...] Parku Krajobrazowego skał do celów gospodarczych. W konsekwencji istnienia tego zakazu nie było możliwe wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji skał – złoża kruszywa naturalnego. Nota bene – na to uwarunkowanie prawne wyraźnie zwracał uwagę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. w swoim postanowieniu z dnia [...] maja 2013 r. odmawiającym wydania opinii, wydanym na potrzeby postępowania toczącego się przed Burmistrzem K. K.. Zasadnie zatem Kolegium orzekło, że decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, Sąd na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd oddalił skargę.