II SA/Bd 1072/09

19 stycznia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie WSA: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010r. sprawy ze skargi D.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2009r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], odmówił udzielenia D. T. pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż z dokonanych przez niego ustaleń wynika, iż skarżąca nie spełnia wymogów zawartych w art. 39 i art. 41 pkt 1 ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r., Nr 115 poz 728 z późn. zm.) do przyznania jej, na miesiąc marzec 2008 r., świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych. Organ I instancji podniósł również, iż ze względów na ograniczoną ilości środków pieniężnych, nie mógł przyznać skarżącej pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Przedstawił przy tym wyliczenie, z którego wynika jakimi środkami organ dysponował i na co zostały one przeznaczone. W odwołaniu od powyższej decyzji D. T. wskazała, iż jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. Jej łączny dochód w lutym 2008 r. wynosił [...] zł (emerytura i dodatek pielęgnacyjny) i nie przekroczył kryterium dochodowego tj. kwoty 715,50 zł. Skarżąca wywiodła, iż organ I instancji, w uzasadnieniu swojej decyzji, celowo przywołał tylko te przepisy, które wykluczały możliwość przyznania jej zasiłku. Zakwestionowała również zawarte w uzasadnieniu decyzji wysokości środków pieniężnych przeznaczonych na zasiłki celowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] października 2009r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że skarżąca jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochód skarżącej, na który składa się emerytura i dodatek pielęgnacyjny, w miesiącu lutym 2008 r., wynosił [...] zł, a zatem przekroczył on kryterium dochodowe określone w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (cyt. wyżej.) tj. kwotę 477 zł. W tej sytuacji nie było możliwości przyznania skarżącej zasiłku celowego na zakup żywności, o który zwracała się w marcu 2008 r. Zdaniem organu II instancji, nie występował również szczególnie uzasadniony przypadek ani absolutnie wyjątkowe okoliczności uprawniające do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Ponadto Kolegium wskazało, iż organ I instancji wziął pod uwagę możliwość przyznania skarżącej uprawnienia do zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" i z dokonanej przez niego pełnej, matematycznej analizy swojej sytuacji finansowej wynika, iż nie było możliwości przyznania zainteresowanej zasiłku celowego na żywność w marcu 2008 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższą decyzję D. T. wskazała, iż ma [...] lat, jest osobą schorowana i znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i z tych względów powinna jej zostać przyznany zasiłek celowy. Podniosła także, iż organ I instancji zaniżył kwotę środków pieniężnych jakimi dysponował na realizację zadań w zakresie zapewnienia posiłku dorosłym i dzieciom oraz, że nie wykazał on, że nie był w stanie przyznać jej pomocy pieniężnej w marcu 2008 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku celowego, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. Podstawą materialno - prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości poprzez wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się i integracji ze środowiskiem. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1, 2 i 3 cyt. ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Może też być przyznany osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia - na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne. Przedstawione unormowanie zawiera katalog sytuacyjnych przesłanek przyznania zasiłku celowego. Niejako rozwinięciem pomocy państwa dla osób uprawnionych do zasiłku celowego jest możliwość zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania na mocy przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych (art. 3 ust. 1 pkt c). Natomiast zgodnie z przepisem § 6 wydanego na podstawie cytowanej ustawy rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności (...), a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. Należy również mieć na względzie, iż zgodnie z art. ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, stosowanym na mocy art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" również przy udzielaniu pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, uwzględnione powinny zostać potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Oznacza to, że nawet w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia kryteria do otrzymania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, to odpowiednio udokumentowana sytuacja braku wystarczających środków na pokrycie całości zgłoszonych wniosków o świadczenia, uprawnia organ do adekwatnego ograniczenia tej pomocy. Jak wynika z akt sprawy owo ograniczenie stanowiło podstawę przyjęcia przez organ pomocy społecznej reguły, iż zasiłek celowy na zakup żywności może być przyznany tylko raz na kwartał. Z meldunku z [...] kwietnia 2008 r. Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie [...] dot. realizacji zadań w 2008 r., wynika, że na rok 2008 przeznaczono [...] zł. na zasiłki celowe, przy czym w pierwszym kwartale z tej formy pomocy skorzystało [...] osób, na rzecz których wydatkowano [...] zł., co stanowi [...] zł. na osobę. Z powyższego wynika, że przyjęta reguła udzielania zasiłku celowego raz na kwartał, miała swe uzasadnienie z jednej strony w ilości osób objętych pomocą, z drugiej zaś w ilości środków finansowych. Udzielanie zasiłku celowego w zwiększonej częstotliwości doprowadziłoby do czterokrotnego zmniejszenia się świadczenia, które stałoby się symboliczne. Uwzględnienie podania skarżącej w zakresie przyznania jej zasiłku za marzec 2008 r., oznaczałoby odejście od przyjętej reguły udzielania zasiłku celowego na zakup żywności raz na kwartał w sytuacji braku posiadania wystarczających środków finansowych do realizacji zasiłków celowych na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności. Z załączonego do akt sprawy dokumentu z dnia [...] stycznia 2008 r. zatytułowanego "Meldunek Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie [...] dot. realizacji zadań w 2008 r." wynika, że organ nie posiadał wystarczających środków finansowych do realizacji zasiłków celowych na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, określonych w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto z dokumentu tego wynika, że na pomoc w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" organ wprawdzie posiada środki, ale w ograniczonej wysokości, pozwalającej na przyznanie zasiłku jeden raz w I kwartale w kwocie [...] zł na osobę, która nie korzysta z posiłku m.in. w jadłodajni. Ustalając wysokość jak i częstotliwość korzystania z tej pomocy organ I instancji uwzględnił ilość osób objętych pomocą celową na żywność w pierwszym kwartale 2008 r. Z kolei w decyzji z dnia [...].09.2009r. organ I instancji dokonał dokładnej analizy dokonanego podziału środków przeznaczonych na realizację programu, z której wynika brak wystarczających środków na pokrycie całości zgłoszonych wniosków o świadczenia. Zarzut skarżącej nierozliczenia przez organy pomocy społecznej całkowitej kwoty środków finansowych należy uznać przy tym za niezasadny. Opiera się on w istocie na mylnym przeświadczeniu, że na mocy porozumienia zawartego w dniu [...] kwietnia 2008 r. pomiędzy Wojewodą Kujawsko-Pomorskim i Gminą [...] oraz aneksu do tego porozumienia Gmina uzyskała dodatkowe środki na wsparcie zadania w zakresie dożywiania. Tymczasem kwot tam wskazanych nie należy sumować, gdyż z treści tych dokumentów wynika, że nastąpił korekta poprzez obniżenie wysokości dotychczas przyznanych środków finansowych na realizację programu dożywiania. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując decyzję wydaną w ramach uznania administracyjnego, a do takiej zaliczyć należy tę dotyczącą zasiłku celowego, nie może wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów orzekających i określać wysokości czy też rozmiaru przyznawanej pomocy w tych przypadkach, które ustawodawca pozostawił uznaniu organów. Tylko one dysponując środkami finansowymi w zależności od ich wielkości mogą udzielać świadczeń (tak NSA w wyroku z dnia 21.12.2001 r. w spr. I SA 1547/01, Lex nr 80662, zachowującym aktualność na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów). W ocenie skarżącej organ I instancji nie powinien reglamentować przyznawanej pomocy skoro posiadał środki finansowe na opłacanie kosztów przygotowania posiłków wydawanych w ramach programu dożywiania. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z cytowanym wyżej § 6 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. intencją ustawodawcy było objęcie uprawnionych przede wszystkim pomocą bezpośrednią tj. umożliwieniem otrzymania bezpłatnego posiłku, a w razie nadzwyczajnego przypadku braku możliwości zapewnienia tego posiłku w związku z zaistniałą sytuacją osobistą lub rodzinną, dopuszczono ewentualność przyznania pomocy w formie świadczenia rzeczowego lub świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Oznacza to, że w ramach realizacji bezpośredniej formy pomocy w zakresie dożywiania gmina musi dokonać takiego rozdziału środków finansowych, który pozwoli na pokrycie kosztów posiłków, na który składa się również koszt ich przygotowania i wydawania. W tym stanie sprawy uznać należy, że utrzymanie więc w mocy decyzji organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zgodne z prawem. Kolegium dokonało prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z poń. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.