II SA/Bd 1072/16

Dnia 8 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 roku sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 7 pkt 1 i 4 oraz art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 930), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] czerwca 2016 r., znak [...] odmawiającą K. B. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup środków czystości, higieny, chemii gospodarczej w wysokości [...] zł, na zakup witamin, minerałów, leków i wyrobów medycznych w wysokości [...] zł, na zakup obuwia letniego i domowego w wysokości [...] zł, na zakup skarpet i bielizny w wysokości [...] zł, na dofinansowanie do czynszu w wysokości [...] zł i na dofinansowanie do rachunku za gaz w wysokości [...] zł oraz odmawiającą przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności w formie owoców i warzyw, na dodatkową pomoc żywnościową, na dodatkową pomoc niefinansową w formie żywności w naturze. Organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący objęty jest pomocą w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości [...] zł miesięcznie oraz w formie żywności w ramach programu FEAD w roku 2015/2016. Prezydent zwrócił również uwagę na to, że obecna sytuacja Ośrodka Pomocy Społecznej nie pozwala na realizowanie wszystkich zgłoszonych potrzeb, na koniec maja 2016 r. zostało rozdysponowane 32,35% rocznego budżetu ośrodka. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego na decyzję organu pierwszej instancji przez K. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia dokonane przez Prezydenta, że odwołujący się prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie pracuje zawodowo ani dorywczo, od 1 lutego wykonuje natomiast prace społeczno-użyteczne. Odwołujący się jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Jego jedyne źródło dochodu w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowił dodatek mieszkaniowy ([...]zł); dodatek energetyczny w kwocie [...] zł oraz zasiłek okresowy wynoszący [...] zł (łączny dochód – [...] zł). Organ odwoławczy, wskazując na cele i zadania pomocy społecznej, zwrócił uwagę na to, że zasiłek celowy, przyznania którego domaga się odwołujący się, podlega uznaniu administracyjnemu i stanowi świadczenie o charakterze interwencyjnym, sprzeczne z celem zasiłku stałego jest uczynienie z tego świadczenia stałego źródła dochodu, gdyż to godzi w jego cel. Odwołujący się od 2011 r. w każdym miesiącu korzysta z pomocy społecznej, przy czym stale zgłasza organowi te same potrzeby. Organ wskazał, że odwołujący się twierdzi, że podejmie tylko tę pracę, która odpowiada jego preferencjom, przy czym aktualnie od lutego 2016 r. jest zatrudniony jako goniec w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w T. Zdaniem organu, osoba, która stale korzysta z pomocy społecznej, powinna podjąć jakąkolwiek pracę (jeśli tylko pozwala na to jej zdrowie i nie ma innych obiektywnych przeszkód), aby tylko z systemu pomocy społecznej się wyłączyć. Kolegium zwróciło również uwagę na to, że organ pierwszej instancji musi zabezpieczyć środki finansowe na zabezpieczenie podstawowych potrzeb także innych osób, w tym przede wszystkim niepełnosprawnych, w podeszłym wieku, ciężko lub przewlekle chorych oraz dzieci. Tymczasem na dzień 31 maja 2016 r. rozdysponowano już 32,35% rocznego budżetu na realizację zasiłków celowych. Organ podkreślił, że decyzja organu pierwszej instancji zgodna jest z zasadami udzielania pomocy społecznej, która w swym charakterze ma wspierać podopiecznych w trudnych sytuacjach życiowych, a nie w sposób stały zastępować dochód. SKO podniosło również, że uzasadnienie stanowiska w sprawie w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnia motywy działania Prezydenta Miasta T., które organ odwoławczy uznał za słuszne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. B. wskazał, że nie posiada środków na realizację zgłaszanych potrzeb, zwracając uwagę na to, że potrzeby te zasługują na pełne uwzględnienie. Skarżący podniósł, że nie ma wpływu na sytuację, w której się znalazł. Stwierdził, że nie zgłasza wszystkich potrzeb, tylko te najbardziej pilne, a obowiązkiem Ośrodka Pomocy Społecznej jest pomoc najuboższym mieszkańcom, co wynika z ustawy o pomocy społecznej i Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, ponieważ zarówno organ wydający zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, jak i organ wydający decyzję ją poprzedzającą, nie naruszyły przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej powoływana jako P.p.s.a.). Przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. odmawiającą skarżącemu przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup środków czystości, higieny, chemii gospodarczej w wysokości 20 zł, na zakup witamin, minerałów, leków i wyrobów medycznych w wysokości 10 zł, na zakup obuwia letniego i domowego w wysokości 30 zł, na zakup skarpet i bielizny w wysokości 10 zł, na dofinansowanie do czynszu w wysokości 30 zł i na dofinansowanie do rachunku za gaz w wysokości 20 zł oraz odmawiającą przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności w formie owoców i warzyw, na dodatkową pomoc żywnościową, na dodatkową pomoc niefinansową w formie żywności w naturze. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 930, dalej powoływana jako u.p.s.). Wniosek skarżącego dotyczył przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 tej ustawy. Jak stanowi art. 39 ust. 1, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W myśl z kolei art. 39 ust. 2, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy jest świadczeniem z pomocy społecznej o charakterze pieniężnym, jego przyznanie natomiast zależne jest od kryteriów określonych przepisami ustawy o pomocy społecznej. Zatem, osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku celowego musi spełniać zarówno kryterium dochodowe, jak i inne przesłanki, o których mowa w przepisach ustawy. Katalog potrzeb, z przeznaczeniem na realizację których może być przyznany zasiłek celowy, nie jest katalogiem zamkniętym, jednak – co istotne – nie każda potrzeba może zostać spełniona w drodze przyznania zasiłku celowego. Świadczenie to przyznawane jest na realizację niezbędnych potrzeb bytowych, zapewniających osobie potrzebującej konieczne minimum egzystencjalne. Potrzeby, o których mowa, wywieść można z treści cytowanego powyżej art. 39 ust. 2 u.p.s., który wymieniając przykładowy katalog potrzeb, wskazał, jakiej rangi są to potrzeby, przy czym te wskazane w powyższym przepisie mają charakter najpilniejszy i w pierwszej kolejności zostaną zaspokojone. Co istotne, zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, oznacza to, że nawet przy spełnieniu przesłanek wynikających z ustawy o pomocy społecznej każdorazowo przyznanie zasiłku celowego podlega uznaniu organu, który decyduje o jego ewentualnym przyznaniu. Wynika to z samej konstrukcji art. 39 ust. 1 u.p.s., w którym zawarto sformułowanie, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zwrócić uwagę należy na wyrażenie "może być" - dowodzi ono stosowania uznania administracyjnego w przypadku procedowania w przedmiocie zasiłku celowego. Nawet zatem, gdy wnioskodawca spełnia wszelkie kryteria niezbędne do uzyskania świadczenia, o którym mowa, nie jest przesądzone, że takie świadczenie otrzyma. Różni to zasiłek celowy od zasiłku stałego czy okresowego, które są przyznawane obligatoryjnie przy spełnieniu warunków wynikających wprost z ustawy. Podkreślenia wymaga, że zasiłek celowy jest przyznawany co do zasady jednorazowo, z przeznaczeniem na określony cel i nie można uczynić z niego świadczenia pokrywającego pełne całomiesięczne koszty utrzymania osoby objętej pomocą, ma on bowiem charakter pomocy doraźnej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego, jako świadczenia fakultatywnego z pomocy społecznej, zapada zatem w ramach uznania przyjmującego postać decyzji administracyjnej. Uznanie administracyjne nie stanowi jednakże o dowolności organu w rozstrzygnięciu o sprawie. Stąd konieczność należytego uzasadnienia decyzji zapadającej w ramach uznania administracyjnego przez organ wydający tę decyzję. Kryteria stosowane przy wydawaniu decyzji w ramach uznania administracyjnego to przede wszystkim: interes wnioskodawcy, interes społeczny oraz posiadane przez właściwy organ środki. Zatem, organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia przyznawanego w ramach uznania, obowiązany jest do dokonania oceny, czy potrzeba zaspokojenia której domaga się wnioskodawca, w istocie stanowi potrzebę, którą można określić mianem podstawowej, czy zaspokojenie tej potrzeby w świetle sytuacji życiowej wnioskodawcy rzeczywiście jest niezbędne oraz czy wnioskodawca jest w stanie tę potrzebę sfinansować sam bez uszczerbku dla zaspokojenia innych podstawowych potrzeb. Stanowisko organu w tym przedmiocie wymaga szczegółowego uzasadnia, organ musi wyraźnie wskazać, co konkretnie przemówiło za nieuwzględnieniem wniosku, zwłaszcza gdy wszelkie kryteria obiektywnie zostały spełnione. Kryteria, o których mowa, to obligatoryjna przesłanka, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 u.p.s. oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015, poz. 1058 ). W myśl tych regulacji, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 ustawy, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, stanowiącej tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W sprawie niniejszej, co wynika z akt administracyjnych, dochód skarżącego wynosi [...] zł i bezspornie jest on niższy od wskazanego powyżej kryterium dochodowego. Ponadto, skarżący jest osobą niepracującą, zatem spełnia warunek, o którym mowa w art. 7 pkt 4 u.p.s. Łączne spełnienie powyższych kryteriów oznaczałoby przyznanie świadczenia tylko wówczas, gdyby zasiłek celowy stanowił świadczenie obligatoryjne, które organ musi przyznać, gdy wnioskodawca spełnia określone w ustawie warunki. Co już zostało wyraźnie wskazane, zasiłek celowy do takich świadczeń nie należy. W sprawie niniejszej ocenie podlega zatem de facto sposób uzasadnienia przez organ podjętego rozstrzygnięcia wydanego w ramach przyznanego organowi uznania administracyjnego, które nie zezwala na dowolność, nie nakazuje jednak również spełnienia każdego żądania wnioskodawcy. Zdaniem Sądu, organ w wystarczający sposób uzasadnił odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Jak wynika z uzasadnienia, skarżący korzysta z pomocy społecznej w każdym miesiącu począwszy od 2011 r. Zwrócić uwagę natomiast należy na to, że zasiłek celowy jest świadczeniem jednorazowym, co odróżnia go od zasiłków temporalnych, takich jak zasiłek stały czy okresowy. Zasiłek celowy przyznawany jest doraźnie, celem jego jest bowiem zaspokojenie konkretnej jednorazowej potrzeby. Zwrócić uwagę należy na to, że wielokrotne, comiesięczne wnioskowanie o przyznanie zasiłku celowego może wzbudzać uzasadnione podejrzenie próby obejścia przepisów go regulujących. Organ, biorąc pod uwagę zarówno sytuację wnioskodawcy, jak i interes społeczny oraz posiadane środki, obowiązany był realistycznie ocenić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda wnioskodawca, jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne oraz czy bez uszczerbku dla zaspokajania innych niezbędnych potrzeb sfinansowanie to może nastąpić ze środków własnych wnioskodawcy. Argumentując rozstrzygnięcie wydane w ramach uznania administracyjnego, organ odniósł się zarówno do sytuacji skarżącego, jak i innych osób będących beneficjentami pomocy społecznej. Organ wskazał również na to, że środki, którymi dysponuje, są ograniczone. W tym miejscu stwierdzić należy, że organ powinien dysponować posiadanym budżetem tak, aby posiadać środki finansowe do końca roku, biorąc pod uwagę, że okres jesienny stanowi czas, w którym składane są wnioski o dofinansowanie na zakup opału, jak natomiast wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na dzień 31 maja 2016 r. rozdysponowano już 32,35% posiadanego budżetu. Odnosząc się do sytuacji skarżącego, organ dokonał oceny jego aktywności zawodowej, stwierdzając, że jest ona bardzo niewielka. Skarżący jest osobą nie poszukującą pracy wystarczająco aktywnie. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji ([...] sierpnia 2016 r.) skarżący zatrudniony był jako goniec w MOPR w T., przy czym – co wynika z uzasadnienia decyzji – skarżący twierdzi, że podejmie jedynie pracę odpowiadającą jego preferencjom. Stanowiska takiego nie można podzielić, biorąc pod uwagę cel pomocy społecznej, zadaniem której jest pomoc osobie potrzebującej, nie natomiast wyręczanie jej w zapewnieniu sobie bytu na odpowiednim poziomie, do czego obowiązany jest każdy zdrowy, pełnoletni obywatel. Jak wynika z zawartej w aktach sprawy oceny sytuacji osoby oraz wniosków pracownika socjalnego, skarżący w 2015 r. skorzystał z pomocy ośrodka pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego, świadczenia pieniężnego i zasiłków celowych w łącznej wysokości [...] zł. Ponadto, stwierdzić należy, że cały dochód skarżącego stanowią środki z różnych form pomocy społecznej. Powyższe oznacza, że skarżący nie traktuje przyznawanej pomocy jako środka, ale jako cel sam w sobie, organ natomiast nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich zgłaszanych przez niego potrzeb, nie jest to zresztą jego rolą. Zwrócić uwagę należy na to, że beneficjentami pomocy społecznej powinny być osoby rzeczywiście potrzebujące – choćby niepełnosprawne, które nie są w stanie poszukiwać pracy tak aktywnie, jak zdrowy, trzydziestoletni mężczyzna. Pomoc społeczna nie może stanowić jedynego źródła utrzymania osoby, która obiektywnie jest w stanie utrzymać się sama. Powinna ona polegać na aktywizacji, nie wyręczaniu osoby potrzebującej oraz na udzielaniu tej osobie wsparcia motywującego ją do samodzielnego zaspokajania własnych potrzeb. W przypadku skarżącego, można zatem mówić o przerzuceniu ciężaru ponoszenia kosztów jego utrzymania na Państwo, skarżący bowiem nie utrzymuje się sam. Postawa skarżącego przeczy zasadzie wyrażonej w art. 4 u.p.s., zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Skarżący, czego dowodzi przeanalizowany materiał dowodowy, nie współdziała w przezwyciężeniu problemu bezrobocia, stanowiącego główną przyczynę ubóstwa. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności stwierdzić należy, że organ zasadnie odmówił skarżącemu wnioskowanego świadczenia, wystarczająco przy tym uzasadniając swoje stanowisko w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.