II SA/Bd 1073/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Renata Owczarzak(spr.) Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Krystyny i Wiesława S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2006 nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. II SA/Bd 1073/06 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] 2006r. Nr [...] Burmistrz Miasta L. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003r. Nr 80, poz. 717) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego branży spożywczej o powierzchni zabudowy 1400 m2, ,w tym powierzchni sprzedaży 900 m2 wraz z przyłączami, sieciami zewnętrznymi, przebudową linii energetycznej SN 15 kV, zbiornikami gazu dla potrzeb ogrzewania, wiatą na opakowania oraz parkingiem i wjazdem na nieruchomość na terenie działek oznaczonych w ewidencji gruntów miasta L. numerami [...] obręb nr [...], położonych w L., przy ulicy [...]. Decyzją określono warunki szczegółowe i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Ustalono warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony środowiska i zdrowia ludzi wynikające z postanowień organów i instytucji, warunki obsługi w zakresie komunikacji, infrastruktury technicznej. Określono linię zabudowy, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji oraz inne warunki i zalecenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz strefami ochronnymi. Uchwałą Rady Miasta L. Nr [...] uchwalono natomiast "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L.". Stwierdził również, że nie istnieje konieczność uzgodnienia projektu decyzji z Wojewodą, Marszałkiem Województwa, Starostą Powiatu l. w zakresie zadań rządowych i samorządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego. Wskazał, iż warunki zabudowy i zagospodarowania ternu uzgodniono z Zarządem Dróg Powiatowych. W stosunku do przedmiotowej inwestycji przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Krystyna i Wiesław S. wnosząc o jej uchylenie. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2, 3, 7 Kpa oraz art. 10 Kpa. W jego uzasadnieniu podnieśli, iż zostali pozbawieni możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu, a jedynie poinformowani o jego zakończeniu. Wskazali, że nie zostali zawiadomieni o wydaniu postanowienia w sprawie uzgodnienia projektu z [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych we W., co uniemożliwiło odwołującym możliwość jego zaskarżenia. Krystyna i Wiesław S. argumentowali, iż projekt nie posiada uzgodnień z właściwymi organami ( "Energetyką" i "Sanepidem"). W ich ocenie przedmiotowej inwestycji nie należy kwalifikować do inwestycji celu publicznego. Wskazując na zapisy poprzednio obowiązującego planu miejscowego argumentowali, iż mimo podjętych uchwał o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został on uchwalony. Zarzucili, iż § 3 Uchwały Rady Miasta L. Nr [...] dotyczącej "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L." jest sprzeczny z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działania organów administracji określili jako stronnicze, prowadzone z przekroczeniem kompetencji, zmierzające do zalegalizowania możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy pod budowę pawilonu handlowego w obrębie osiedla domków jednorodzinnych. Podnieśli także, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków zawartych w art. 61 pkt 1-5 wskazanej ustawy, co oznacza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w takim przypadku nie jest możliwe. Zdaniem odwołujących budowa pawilonu zakłóci ład przestrzenny osiedla oraz naruszy strefę ochronną w obrębie rzeki M. oraz gospodarkę melioracyjną. Decyzją z dnia [...] 2006r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na przepisy wskazanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została w sposób prawidłowy z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego. Projekt został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną oraz pozytywnie uzgodniony z organy wskazanymi w ustawie. Dokonano wymaganej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast decyzja o warunkach zabudowy posiada prawidłową formę. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że stronom na każdym etapie toczącego się postępowania zapewniono możliwość czynnego w nim udziału. Organ odwoławczy za nieuprawniony uznał zarzut braku uzgodnienia projektu decyzji z właściwymi organami. Powołując się na treść art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, iż jak wynika z uzasadnienia decyzji projekt został uzgodniony ze wszystkimi właściwymi organami uzgadniającymi, natomiast uzgodnienia, na które powołują się odwołujący dotyczą uzgodnień projektu budowy na etapie wydania pozwolenia na budowę. Za bezzasadny uznał także zarzut błędnego zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji do inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie art. 64 powołanej ustawy organ I instancji miał obowiązek stosowania odpowiednio wskazanych w decyzji przepisów dotyczących inwestycji celu publicznego do decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto wskazał, iż zarzuty dotyczące uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mieszczą się w ramach postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Odwołujący winni natomiast kwestie te podnosić w odrębnym postępowaniu prowadzonym przed właściwymi do tego organami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odnosząc się do zarzutu, iż brak miejscowego planu zagospodarowania oraz studium stanowi naruszenie przepisów prawa wskazało, że na terenie miasta L. nie obowiązuje plan miejscowy, bowiem stracił on moc z dniem 31 grudnia 2003r. Obowiązuje natomiast, nie będące aktem prawa miejscowego, "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L." uchwalone uchwałą Rady Miasta L. Nr [...]. W takim przypadku zastosowanie ma art. 59 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na mocy którego wydana została zaskarżona decyzja. Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu odwołujących co do niespełnienia przez planowane zamierzenie inwestycyjne wymogów z art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy. Z dokonanej bowiem analizy jednoznacznie wynika, iż warunki przewidziane w tym przepisie zostały spełnione. Zakwestionował również stanowisko odwołujących w zakresie negatywnego wpływy inwestycji na otoczenie i ład przestrzenny w obrębie osiedla. Wskazał, że w decyzji określono warunki i wymagania dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, korzystania z terenu. Nadto, na inwestora nałożono szereg obowiązków dotyczących uzyskania stosownych uzgodnień oraz spełnienia określonych warunków zmierzających do tego, by inwestycja nie miała negatywnego wpływu na środowisko, zdrowie ludzi czy nie naruszała praw osób trzecich. Na powyższą decyzję Krystyna i Wiesław S. złożyli skargę, podtrzymali zarzutu zawarte w odwołaniu. Ponownie akcentowali brak możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Powtórzyli zarzut niezgodności § 3 Uchwały Rady Miasta L. Nr [...] z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także niezgodności inwestycji z art. 61 ust.1przedmiotowej ustawy. Podtrzymali swoje stanowisko w zakresie zakłóceń ładu przestrzennego i negatywnego wpływu na środowisko planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, iż przedmiotowa inwestycja nie jest objęta ustaleniami obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania, w związku z czym orzekające w sprawie organy obu instancji słusznie uznały, że wniosek strony winien być objęty regulacją przepisu art. 59 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Stanowi on bowiem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzależnione jest jednak od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych przepisem art. 61 ust. 1 cyt. wyżej ustawy. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wobec zarzutów skargi zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy odgrywa regulacja przewidziana przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, poprzez który ustawodawca wprowadził konieczność spełniania przez wnioskodawcę kryterium tzw. dobrego sąsiedztwa. Chodzi bowiem o to, by projektowany obiekt pod względem funkcjonalnym nie odbiegał od funkcji już istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, przy czym szczegółowe zasady dotyczące ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, wyznacza się wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 - 5 w/w ustawy. Przeprowadzona w ten sposób analiza, składająca się z części tekstowej i graficznej, zgodnie z § 9 cyt. rozporządzenia stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Treść powyższego przepisu, a także wykładania systemowa (ochrona uprawnień właściciela, zachowanie zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy – art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy) i celowościowa art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy [ratio legis zawartego w nim uregulowania to ochrona ładu przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy tam, gdzie nie ma planu miejscowego] wskazują, że pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować w sposób bardzo szeroki. Chodzi tu o działkę sąsiednią, jako mieszczącą się w szerokim sąsiedztwie, okolicy. Uznanie za sąsiednie także tych działek, które nie graniczą ze sobą, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. W praktyce orzeczniczej przyjęto, iż wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem nie jedna działka lecz tylko pewien obszar tworzący urbanistyczną całość pozwala organom na dokonanie jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu wyszczególnionych w wymienionym przepisie warunków. Jak wynika z załączników do decyzji organu I instancji, organ ten dokonał – zgodnie z art. 53 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy – na wytyczonym terenie analizy zabudowy znajdujących się na nim działek, a wyniki analizy znalazły odzwierciedlenie w sentencji tejże decyzji precyzującym odpowiednio warunki nowej zabudowy. Podobnie, jak w przypadku sąsiedztwa, równie szeroko należy rozumieć kontynuację funkcji zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem wykładania systemowa uzasadnia rozstrzyganie wątpliwości na rzecz właściciela czy inwestora, by mogła być przestrzegana zasada wolności zabudowy terenu. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna, jeśli można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W ocenie Sądu do pogodzenia jest funkcja handlowa z dominującą na analizowanym terenie funkcją mieszkaniową, W zakresie zagospodarowania przestrzennego wśród funkcji – sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów) wyróżnia się, obok funkcji przemysłowej, mieszkaniowej, czy biurowej, między innymi funkcję usługową, handlową lub funkcję o charakterze mieszanym. W art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest wyraźnie mowa o funkcji w takim znaczeniu. Skarżący w skardze wskazali również na negatywne konsekwencje, jakie zrealizowanie inwestycji wywoła w sferze gospodarki wodnej i melioracyjnej oraz ochrony środowiska. Niewątpliwie każda budowa i użytkowanie wybudowanych obiektów nie pozostaje bez wpływu na środowisko. Obawa, że inwestor nie zapewni prawidłowej gospodarki wodno-ściekowej lub nie sprosta wymogom utrzymania standardów jakości środowiska nie może prowadzić do odmowy wydanie decyzji warunkach zabudowy. Zadaniem inwestora jest dbałość o gospodarkę wodno-ściekową. Szczególne warunki glebowe, nachylenie powierzchni terenu stanowi wyzwanie dla inwestora, by zapewnić właściwy spadek wód opadowych i odpowiednio zabezpieczyć obiekt ograniczając jego negatywne oddziaływanie. Te okoliczności nie mogą być jednak przedmiotem szczegółowych ustaleń na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym ewentualne negatywne oddziaływanie przyszłego obiektu na otoczenie mieści się w pojęciu ochrony interesu osób trzecich, zaś ochrona ta w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak, jak w kolejnym postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wytycza bowiem jedynie podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego i organ wydający pozwolenie na budowę. Ustalenia decyzji organu I instancji w zakresie ochrony interesu osób trzecich w powyższym kontekście uznać należy za wystarczające tym bardziej, skoro weźmie się pod uwagę, że obiekt tego rodzaju i tej wielkości jak projektowany co do zasady nie stwarzają dla otoczenia przekraczających normy uciążliwości w postaci hałasu, czy też zanieczyszczeń powietrza. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy przepisu art. 20 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to należy zauważyć, iż organ słusznie powołał się na okoliczność, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z przepisu art. 9 ust. 5 w/w ustawy. Szczególnego podkreślenia wymaga tu okoliczność, że w przepisie art. 56w zw.z art.64 ust.1 w/w ustawy, ustawodawca nałożył na administrację publiczną obowiązek uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Tylko więc niezgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa powoduje jej odmowę. Skoro więc studium nie jest aktem powszechnie obowiązującego prawa, to nie może stanowić jakiejkolwiek przesłanki, przez wzgląd na którą organ mógłby nie uwzględnić wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nawet jeśli studium ustala, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 powyższej ustawy, tereny wyłączone spod zabudowy, a dla tego terenu nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ orzekający w trybie decyzji administracyjnej nie może rozstrzygać na podstawie ustalenia studium (por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa, 2004, s. 87). Stanowisko, iż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego prawa i nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy do wydania decyzji, zajmuje nie tylko doktryna, ale i orzecznictwo sądów administracyjnych, w wyrokach: - NSA z 21.11.2000 r., II SA 2437/99, Lex Nr 55333, - NSA z 21.11.2000 r., II SA 106/00, Lex Nr 57193. Nieuzasadniony jest również zarzut braku czynnego udziału stron w prowadzonym postępowaniu. Jakkolwiek istotnie od zawiadomienia skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy do wydania decyzji przez organ I instancji minęło ponad 9 miesięcy, to jednak uchybienie w tym zakresie nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skutek taki wywołuje jedynie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. O istotnym wpływie można mówić w sytuacji, że gdyby naruszenie przepisów nie miało miejsca, to prawdopodobnym było wydanie decyzji o odmiennej treści. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2001r. sygn. akt I SA/Gd 2015/98). Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, materiał dowodowy w sprawie został w całości zebrany przed zawiadomieniem skarżących w trybie art.10§1 Kpa, a po tej dacie organ I instancji nie podejmował już żadnych innych czynności. Tym samym uznać należy, że skarżący nie zostali w postępowaniu administracyjnym pozbawieni możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a tym samym brak jest podstaw do uznania, że prowadzące postępowanie organy naruszyły zasadę czynnego udziału strony określoną w art.10§1 Kpa. W tym stanie rzeczy dokonana przez organ odwoławczy ocena, prowadząca do uznania, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest zgodna z obowiązującym prawem i dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).