II SA/Bd 1074/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Anna Kaczmarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. II SA/Bd 1074/11 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy w J. P., na podstawie art. 7, art. 8, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), oraz art. 104 k.p.a. odmówił W. C. przyznania pomocy finansowej rekompensującej koszty pogrzebu sprawionemu swojemu szwagrowi. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. W. C., reprezentowana przez pełnomocnika, wezwała MGOPS w J. P. Do zapłaty kwoty [...] zł, tytułem zwrotu kosztów pogrzebu sprawionego szwagrowi A. C., ostatnio zamieszkałemu w G., zmarłemu w dniu [...] listopada 2008 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] odmówiono wnioskodawczyni rekompensaty kosztów pogrzebu, decyzja ta następnie uchylona została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] ponownie odmówiono wnioskodawczyni pomocy finansowej rekompensującej koszty pogrzebu, decyzja ta również uchylona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...]. Jak wynika z uzasadnieniu decyzji wydanej w dniu [...] listopada 2010 r., sprawienie pogrzebu należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby zmarłej, co wynika z art. 36 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, z uwagi na co uznać należy, iż gmina właściwą w niniejszej sprawie była gmina G. Organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawczyni nie złożyła we właściwej gminie wniosku o sprawienie pogrzebu, w związku z czym złożony w niniejszej sprawie wniosek potraktować można było jedynie jako wniosek o przyznanie zasiłku celowego. Biorąc natomiast pod uwagę kryteria przyznania zasiłku celowego, organ zwrócił uwagę, iż skarżąca przekracza kryterium dochodowe określone przepisami ustawy o pomocy społecznej o kwotę [...] zł na osobę miesięcznie. Organ nie znalazł również podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, w 2010 r. do MGOPS w J. P. wpłynęło 1459 wniosków, a wysokość przeciętnie udzielonej pomocy wyniosła 90 zł. Po rozdysponowaniu rocznego budżetu w wysokości 126.000 zł do końca roku pozostało 13.000 zł, co świadczy o potrzebach finansowych przekraczających możliwości gminy. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła W. C. reprezentowana przez pełnomocnika. Zdaniem odwołującej się, wydając rozstrzygnięcie po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji nie uwzględnił ustaleń i sugestii organu odwoławczego. Odwołująca się podniosła, że MGOPS w J. P. nie zbadał w szczególności, czy w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególny przypadek uzasadniający przyznanie świadczenia, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Za niewystarczającą odwołująca się uznała argumentację organu odnośnie dużej ilości wniosków kierowanych do ośrodka pomocy społecznej, wskazując jednocześnie, iż jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, MGOPS posiada środki finansowe oraz podnosząc, że uznanie administracyjne, na którym oparta została zaskarżona decyzja, bliższe jest dowolności. Decyzją z dnia [...] lipca 2011r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., na podstawie art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej, specjalny zasiłek celowy przyznawany jest w szczególnie uzasadnionych przypadkach i może być on udzielony wyłącznie na zaspokojenie niezbędnej, doraźnej potrzeby życiowej. SKO zwróciło uwagę, iż organ ma obowiązek uwzględnienia żądania obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości finansowych organu. Organ podkreślił, że o możliwości przyznania zasiłku celowego specjalnego nie decyduje dochód strony, ale sytuacja, w której się ona znalazła. SKO podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji, że z uwagi na wzrastająca liczbę osób i rodzin korzystających z pomocy MGOPS w J. P. i niewystarczający budżet przewidziany na zasiłki celowe, Ośrodek nie ma możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia, zwłaszcza, że sytuacja wnioskodawczyni nie może zostać zakwalifikowana, jako szczególny przypadek uzasadniający przyznanie szczególnego zasiłku celowego. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. W. C. reprezentowana przez pełnomocnika zarzuciła decyzji drugiej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej), a także przepisów postępowania (art. 75, art. 76 i art. 76a k.p.a. oraz art. 57 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarżąca zarzuciła organowi wydającemu decyzję w drugiej instancji brak konsekwencji w działaniu, polegający na odmiennym rozstrzygnięciu przy tym samym stanie faktycznym sprawy, co wzbudziło wątpliwość w kwestii prawidłowości dokonywanej przez organ wykładni przepisów. Odnosząc się do argumentacji zawartej w treści zakwestionowanej decyzji skarżąca zwróciła uwagę na niewskazanie przez organ żadnego interesu społecznego, w który godziłoby przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia. Skarżąca podniosła, iż jedyną kwestią, na jaką powołują się organy jest brak środków finansowych, podkreślając jednocześnie, że z dokonanych ustaleń wynika, że budżet MGOPS w J. P. na pomoc w formie zasiłków celowych wyniósł w 2010 r. 120.000 zł. Do końca kwietnia wykorzystano 70.817 zł, co oznacza przekroczenie 60% rocznego budżetu, organ nadal dysponował jednak wolnymi środkami. Odnośnie naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, skarżąca zwróciła uwagę, iż z zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikało zobowiązanie organu pierwszej instancji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego pod kątem rozważenia sytuacji życiowej skarżącej, co nie zostało przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnione, a jedyny argument organu stanowi brak środków finansowych, czego organ nie udowodnił stosownymi argumentami – uchwałą właściwego organu gminy w przedmiocie uchwalenia wielkości budżetu MGOPS w J. P., rejestrem wniosków o przyznanie pomocy w formie zasiłku, czy też rejestrem osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej. Skarżąca zwróciła również uwagę na okoliczność, iż przy obliczaniu dochodu skarżącej, organ uwzględnił również dochód, którego skarżąca jeszcze nie osiągnęła, co doprowadziło do nieuzasadnionego zwiększenia dochodu, a tym samym odmowy przyznania świadczenia. Skarżąca podniosła ponadto, że obowiązek poniesienia kosztów pogrzebu spoczywał na właściwym organie administracji, zrealizowanie natomiast tego obowiązku przez skarżącą spowodowało konieczność zaciągnięcia przez nią pożyczki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej ustawą) świadczeniami z pomocy społecznej są: świadczenia pieniężne i świadczenia niepieniężne. Jedną z form świadczeń pieniężnych jest zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Może on być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. W tych 2 sytuacjach może on być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Stosownie do art. 41 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1 art. 41 ustawy). "Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej", przy uwzględnieniu art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055) wynosi 477 zł. Ewentualny specjalny zasiłek celowy nie może przekraczać tej kwoty. Z przepisów ustawy wynika, że niezależnie od kryterium dochodowego, zasiłek celowy może być przyznany (wypłacony): - przez okres 2 miesięcy od dnia, w którym osoba objęta kontraktem socjalnym. W trakcie jego realizacji, stała się osobą zatrudnioną, - osobom, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, - może być przyznany specjalny zasiłek celowy - albo zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. sprecyzował, że przedmiotem wniosku skarżącej jest sprawa przyznania specjalnego zasiłku celowego. Zasiłek ten może być przyznany: - w szczególnie uzasadnionych przypadkach, - albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, Przyznanie specjalnego zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. W takiej sytuacji zadaniem Sądu jest przede wszystkim ocena, czy nie przekroczono kryteriów uznania administracyjnego. Uznaniowość decyzji pozwala organom administracji publicznej na elastyczne działanie w sytuacjach wymagających udzielania takiej pomocy. Uznanie nie oznacza dowolności, w związku z czym organy winny kierować się zarówno okolicznościami danej sprawy, jak i ogólnymi celami pomocy społecznej oraz własnymi możliwościami finansowymi, wyważając przy tym interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.) (wyrok tut. Sądu z 7.5.2011 sygn. II SA/Bd 532/11 opub. baza orzeczeń NSA) W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, iż szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz Warszawa 2008 str. 202). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa i wbrew poglądom skarżącej nie została ona wydane w oparciu o dowolne uznanie administracyjne. Orzekające w sprawie organy wskazały na okoliczności przedmiotowe w postaci sytuacji w zakresie wypłaty świadczeń z pomocy społecznej w gminie jak i okoliczności związane z osobą skarżącej, a w szczególności z wysokością jej dochodu. Organ I instancji wskazał (podobnie jak i SKO), że w 2010 r. do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęło 1459 wniosków, a wysokość przeciętnie udzielonej pomocy wynosi 90 zł na rodzinę. Budżet roczny Ośrodka po zmianach wynosi 120.000 zł, został w znacznej części rozdysponowany, a od [...] listopada 2010 do końca roku ośrodek dysponuje kwotą 13.000 zł, przy znacznej liczbie potrzeb. Świadczy to o potrzebach przekraczających możliwości finansowe gminy. Skarżąca domaga się tutaj szczegółowej analizy działalności Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. W ocenie Sądu tego rodzaju żądanie jest za daleko idące. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby odmówić dania wiary wyliczeniom przedstawionym przez gminę. Sąd nie podziela poglądu pełnomocnika skarżącej, że twierdzenia te są gołosłowne. Zresztą skarżąca nie wskazuje, aby wyliczenia te były nieprawdziwe. Dlatego nie można uznać za słuszny zarzut naruszenia art. 75, 76 i 76a Kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew poglądom skarżącej, brak możliwości w zakresie posiadanych środków budżetowych organu może stanowić wystarczającą podstawę do odmowy udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego. Należy podzielić wypowiadany już w orzecznictwie pogląd, że organ (ośrodek pomocy społecznej) nie ma obowiązku przedstawiania szczegółowego rozliczenia środków pieniężnych, jakimi dysponuje. Żadne przepisy prawa nie zobowiązują organu do przedstawienia stronie postępowania dowodów w zakresie posiadanych środków finansowych i kosztów związanych z działalnością ośrodka (wyrok z 16.6.2009 sygn. II SA/Op 123/09, system informacji prawnej Lex nr 563779). Drugą istotną okolicznością, na którą powołują się organy orzekające w sprawie, jest fakt znacznego przekroczenia przez skarżącą kryterium dochodowego. Samo przekroczenie kryterium dochodowego nie jest podstawą do pozbawienia prawa przyznania specjalnego zasiłku celowego, ale wysokość tego przekroczenia ma wpływ na ocenę, czy mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem. Skarżąca prowadzi gospodarstwo wraz z synem Ł. Ustalono, że dochód w rodzinie wnioskodawczyni wynosi [...] zł, tj. [...] zł miesięcznie na osobę w rodzinie i przekracza kryterium dochodowe wymienione w ustawie o pomocy społecznej o kwotę [...] miesięcznie na osobę. Mamy do czynienia ze znacznym przekroczeniem kryterium dochodowego. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej mówi nie tylko o "uzasadnionym przypadku". Dodatkowo zawarto tutaj kwantyfikator "szczególnie". Chodzi zatem nie tylko o uzasadnione przypadki, ale o przypadki "szczególnie" uzasadnione. Orzekające w sprawie organy, w ocenie Sądu, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Zarzuty pełnomocnika skarżącej dotyczące decyzji z [...].5.2010 r. nie mogą być rozpatrywane, albowiem decyzja to została uchylona w administracyjnym toku instancji (decyzja SKO z 4.10.2010 r.). Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 57 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten nie leżał u podstaw zaskarżonej decyzji administracyjnej i nie by stosowany przez organy administracji. Art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazuje na wymogi pisma procesowego i wymogi skargi. Legitymacja skarżącej do złożenia skargi nie jest kwestionowana. Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalenie skargi.