II SA/Bd 1074/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek ( spr ) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018r. sprawy ze skargi C. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 roku nr[...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta M. T. z [...] r. umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z legalizacją samowoli budowlanej przy ulicy [...] w T.. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy. C. N. w dniu [...] r. wystąpił do Prezydenta M. T. z wnioskiem o wystąpienie do Ministra Infrastruktury o wyrażenie zgody na odstępstwo "na usytuowanie dobudowy części już istniejącego budynku warsztatu samochodowego w odległości 1 m od granicy sąsiedniej działki". W jego uzasadnieniu wskazał, że odstępstwo w postaci zbliżenia budynku do granicy działki nie narusza decyzji o warunkach zabudowy, którą uzyskał on w dniu [...] r. Prezydent M. T., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie decyzją wydaną w/w dacie nr [...]. W jej uzasadnieniu organ przytoczył brzmienie art. 9 Prawa budowlanego i wyraził pogląd, zgodnie z którym z wnioskiem o uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych może wystąpić wyłącznie przed wydaniem decyzji o pozwolenie na budowę, a nie w postępowaniu legalizacyjnym. Wobec tego, że wniosek C. N. zgłoszony został właśnie na tym etapie procesu budowlanego zachodziła, zdaniem organu, bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania w oparciu o art. 9 Prawa budowlanego. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 27 października 2017 r. w sprawie II OSK 347/16. W rozpoznaniu odwołania wniesionego przez C. N. od powyższej decyzji wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie nr [...]. W jego uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że w sprawie w pierwszej kolejności zachodziła konieczność rozstrzygnięcia właściwości organów administracji do orzekania o odstępstwie celem zalegalizowania samowoli budowlanej. Wskazując na treść art. 49 Prawa budowlanego Wojewoda doszedł do konkluzji o właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., przed którym toczy się postępowanie legalizacyjne. Następnie organ odwoławczy podniósł, że jeżeli w trakcie toczącego się postępowania organ uzna, że nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy, umarza postępowanie i przekazuje prowadzenie postępowania organowi właściwemu. W konsekwencji tej konstatacji Wojewoda wyraził pogląd, że na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego zasadne było umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie wszczętej wnioskiem o odstępstwo – z uwagi na niewłaściwość organu, do którego skierowano wniosek. Uzasadnieniem umorzenia nie mogła być natomiast, zdaniem organu odwoławczego, kwestia podniesiona w zaskarżonej decyzji – tj. niedopuszczalność zastosowania instytucji odstępstwa na etapie postępowania legalizacyjnego. O tym będzie mógł bowiem rozstrzygnąć dopiero organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o odstępstwo. Skargę na powyższą decyzję wywiódł C. N., działający poprzez zawodowego pełnomocnika. W skardze zarzucił on naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji- wydanej przez niewłaściwy rzeczowo organ, - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące nie uchyleniem decyzji Prezydenta M. T. w całości oraz przekazaniem do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie skutkujące brakiem uchylenia decyzji Prezydenta M. T. w całości oraz umorzenia postępowania pierwszej instancji, - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie skutkujące brakiem stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji – w przypadku wydania decyzji przez organ niewłaściwy rzeczowo. Formułując powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta M. T. z [...] r. oraz zaskarżonej decyzji. Alternatywnie wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania – w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał na możliwe jego zdaniem alternatywne rozstrzygnięcia organu odwoławczego w sytuacji stwierdzenia przez ten organ wadliwości poddanego kontroli rozstrzygnięcia - polegającego na naruszeniu przepisów o właściwości rzeczowej. Dodatkowo wskazał on, że skarżący złożył wniosek o wyrażenie zgody na odstępstwo do Prezydenta M. T. zgodnie z uzyskanym pouczeniem i informacjami przekazanymi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.. W tej sytuacji skarżący nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji w wyniku nieprawidłowego pouczenia go przez organy administracji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie – podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa, co uzasadnia uwzględnienie skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o wyrażenie zgody na odstępstwo na usytuowanie dobudowy części budynku warsztatu samochodowego już istniejącego w odległości 1 m od granicy sąsiedniej działki. Organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a wskazując na zgłoszenie wniosku w postępowaniu legalizacyjnym, do którego w ocenie organu nie ma zastosowania art. 9 ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji uznał trafność umorzenia postępowania – przyjmując jednak za podstawę tego rozstrzygnięcia niewłaściwość organu I instancji. Oznacza to, że obecnie przedmiotem kontroli Sądu jest wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy prawidłowo umorzono postępowanie, czyli czy w sprawie mógł mieć zastosowanie przepis art. 105 k.p.a. Rozstrzygając to zagadnienie w pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do stanowiska organu I instancji co do możliwości zastosowania art. 9 Prawa budowlanego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w przedmiocie dobudowy pomieszczeń warsztatowych w warunkach samowoli budowlanej. Sąd zauważa rozbieżność stanowiska wyrażanego w tej kwestii w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednakże za w pełni zasługujące na uwzględnienie Sąd uważa stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach: z 12 stycznia 2016 r. w sprawie II OSK 1139/14, z 14 czerwca 2016 r. w sprawie II OSK 2480/14 i z 29 sierpnia 2018 r. II OSK 2180/16 (dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOiS). W najnowszym orzeczeniu NSA wypowiedział się jednoznacznie, że "obiekt budowlany może być zgodny z przepisami techniczno – budowlanymi lub naruszać te przepisy zarówno wtedy, gdy jest jeszcze w fazie projektu, jak też wówczas, gdy został już zrealizowany". Zdaniem NSA nie ma bowiem przeszkód do dokonywania na etapie postępowania legalizacyjnego oceny zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w powiązaniu z uzyskaną wcześniej zgodą na odstępstwo od tych przepisów i o możliwości skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego nie powinno decydować to, że czy postępowanie administracyjne prowadzi organ architektoniczno - budowlany, czy organ nadzoru budowlanego. Stanowisko to przyznaje zatem prymat wykładni funkcjonalnej normy prawnej zawartej w art. 9 Prawa budowlanego nad wykładnią literalną – co Sąd w pełni akceptuje. Stanowisko to znajduje również oparcie w poglądach doktryny. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na komentarz do art. 48 ustawy Prawo budowlane autorstwa Mariusza Rypiny (publ. Prawo budowlane Komentarz pod redakcją M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej wyd. I Wolters Kluwer Warszawa 2015 rozdział III teza 15 i 16). Autor komentarza jednoznacznie stwierdza, że "w kontekście ustalania zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi na potrzeby ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w komentowanym artykule, należy także uwzględnić możliwość zastosowania odstępstw od wyżej wskazanych przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 tej ustawy. Zgodnie ze wskazanym przepisem, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 Prawa budowlanego. Wykładnia funkcjonalna art. 9 tej ustawy przemawia za możliwością stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, lecz także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Już z treści samego art. 48 ust. 2 pkt 2 p.b. wynika wprost, że brak pełnej zgodności z przepisami - w tym techniczno - budowlanymi - nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że legalizacja obiektu nie jest możliwa. Ustawodawca wskazał, że taką podstawę mogą stanowić wyłącznie naruszenia, które w ogóle uniemożliwiają doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku stwierdzenia, że przepisy techniczno-budowlane zostały naruszone, organ nadzoru budowlanego powinien dokonać pełnej i rzetelnej oceny, czy orzeczone naruszenie umożliwia, czy też uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego lub choćby jego części do stanu zgodnego z prawem." Mając powyższe na uwadze, należy również zwrócić uwagę, że w realiach rozpoznawanej sprawy możliwość ubiegania się o uzyskanie zgody na odstępstwa od wymogów techniczno – budowlanych została przewidziana w postanowieniu organu nadzoru budowlanego z dnia [...] r., którym nałożono na skarżącego obowiązek uwzględnienia w przedstawionym projekcie budowlanym (przedstawionym w wyniku wykonania wcześniej nałożonego obowiązku w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego) treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji należało zatem przyjąć dopuszczalność wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, a w konsekwencji, iż organ I instancji przyjął bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego z naruszeniem art. 105 k.p.a. Bezprzedmiotowość, o której mowa w tym przepisie oznacza bowiem brak podstaw prawnych do rozpoznania co do meritum sprawy. Wiąże się to zaś z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W świetle powyższego, organ uprawniony jest więc do umorzenia postępowania jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do orzekania co do istoty sprawy. W ocenie Sądu decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania godzi w obowiązujący porządek prawny, a konkluzje w nich zawarte o bezprzedmiotowości postępowania uznać należy za błędne. W przedmiotowe sprawie wniosek skarżącego został złożony przed organem architektoniczno – budowlanym, a zatem na organie I instancji ciążył obowiązek rozważenia w pierwszej kolejności swojej właściwości zgodnie z art. 19 k.p.a. oraz celowości zastosowania art. 65 k.p.a. Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że zgodnie z w/w art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, co nakłada na organy obowiązek badania swojej właściwości w każdym stadium postępowania. Przed wszczęciem postępowania z urzędu organ bada swoją właściwość, nie podejmując czynności w razie wyniku negatywnego. Przy wszczęciu postępowania na żądanie strony, w razie negatywnego wyniku oceny swojej właściwości organ przekazuje podanie zgodnie z przepisami art. 65 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Organ I instancji dopuścił się zatem naruszenia również art. 19 k.p.a. Ta nieprawidłowość została zaakceptowana przez organ odwoławczy wydaniem przez ten organ decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego. Nie można zgodzić się z Wojewodą, że niewłaściwość rzeczową organu architektoniczno - budowlanego do rozpoznania wniosku skarżącego uzasadniała umorzenie postępowania na mocy art. 105 § 1 k.p.a. Organ niewłaściwy nie posiada bowiem kompetencji do wydania w sprawie rozstrzygnięć – w tym także formalnych, tak jak w przypadku rozpoznawanej sprawy decyzji o umorzeniu postępowania. Reasumując - w rozpoznawanej sprawie trybem właściwym było nie umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. (jak to uczynił organ I instancji i zaakceptował organ odwoławczy), lecz przekazanie wniosku skarżącego do właściwego organu nadzoru – budowlanego właściwego do wystąpienia do Ministra Infrastruktury o zgodę na odstępstwo. Potrzeba zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych wystąpiła bowiem na etapie postępowania prowadzonego przed tym właśnie organem. Na marginesie tej części rozważań i w odniesieniu do argumentacji zaprezentowanej w skardze, Sąd chciałby wskazać, że umorzenie postępowania w sprawie przez organ architektoniczno – budowlany nie stanowi bezwzględnej przesłanki stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia tego organu w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem nie doszło do naruszenia przepisu art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego określającego właściwość organu do udzielenia zgody bądź odmowy zgody na odstępstwo. W sprawie zachodziła konieczność rozważenia przekazania wniosku do innego organu administracji publicznej jedynie z uwagi na etap procesu budowlanego. W tych okolicznościach sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. T., jako wydane z naruszeniem art. 65 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organ winien rozważyć zastosowanie art. 65 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącego kwotę [...]zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz kwota [...]zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1044 z późn. zm.).