II SA/Bd 1074/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi Zastępcy Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Gminy Gąsawa z dnia 27 października 2010 r. nr XXXV/235/10 w przedmiocie trybu i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 5 ust. 1, § 5 ust. 2 pkt 3, § 7 § 13, i § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XXXV/235/10 z dnia 27 października 2010 r. (dalej powoływaną również jako "uchwała") Rada Gminy w Gąsawie, działając na podstawie m.in. art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie" lub "uppwr"), określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, które stanowią treść załącznika do niniejszej uchwały. Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Zastępcę Prokuratora Rejonowego w Szubinie, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie obejmującym § 5 ust. 1, § 5 ust. 2 pkt 3, § 7, § 13 oraz § 14 załącznika do uchwały, zarzucając wskazanym zapisom istotne naruszenie art. 9a ust. 15 uppwr poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego, polegające na: - wskazaniu w § 5 ust. 1 załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego oraz pominięciu możliwości powołania przez wójta w skład zespołu przedstawicieli organizacji pozarządowych, kuratorów sądowych, prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 uppwr, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, co stanowi powtórzenie i modyfikację art. 9a ust. 5 uppwr; - wskazaniu w § 5 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały, że każdy członek zespołu interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, co stanowi powtórzenie i modyfikację art. 9c ust. 3 uppwr; - wskazaniu w § 7 załącznika do uchwały, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, co stanowi powtórzenie i modyfikację art. 9a ust. 12 uppwr; - nałożeniu w § 13 załącznika do uchwały obowiązku uczestnictwa w spotkaniach zespołu interdyscyplinarnego; - wskazaniu w § 14 załącznika do uchwały, że w sprawach nieuregulowanych w załączniku zastosowanie mają przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Gąsawie wniosła o umorzenie postępowania, wskazując, że zaskarżona uchwała utraciła moc, ponieważ dnia 13 grudnia 2019 r. Rada Gminy w Gąsawie podjęła nową uchwałę nr XIII/100/2019 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej powoływanej jako "usg"), sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia. Zdaniem Sądu z sytuacją istotnego naruszenia prawa w ww. rozumieniu mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonych zapisów załącznika do uchwały. Podejmowana na podstawie delegacji z art. 9a ust. 15 uppwr uchwała w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg), oznacza, że Rada Gminy w Gąsawie uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 9a ust. 15 uppwr. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle, której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W związku z powyższym za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów sprzecznych z ustawą (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, dalej powoływanego również jako "rozporządzenie"), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zawarte w tym akcie dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia). W świetle powyższych kryteriów oceny legalności przedmiotowej uchwały, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podzielił wszystkie podniesione w skardze zarzuty i uznał, iż zaskarżone zapisy § 5 ust. 1, § 5 ust. 2 pkt 3, § 7, § 13 i § 14 załącznika do uchwały należy wyeliminować z obrotu prawnego, jako istotnie naruszające prawo. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze zarzutów, wskazać należy, iż z mocy art. 9a ust. 15 uppwr rada gminy została upoważniona do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Nie stanowi zatem realizacji powyższego upoważnienia ustawowego zaskarżony przez Zastępcę Prokuratora zapis § 5 ust. 1 załącznika do uchwały, w którym to Rada Gminy określiła skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Wskazać należy bowiem, że o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, określając podmioty (jednostki), których przedstawiciele obligatoryjnie oraz fakultatywnie wchodzą w jego skład. Ani przepis art. 9a ust. 15 uppwr, ani żaden inny przepis tej ustawy nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Pomimo tego Rada Gminy w Gąsawie, nie będąc do tego upoważnioną, określiła w zaskarżonym zapisie załącznika do uchwały skład Zespołu, dopuszczając się przy tym nieuprawnionej modyfikacji regulacji ustawowej normującej skład zespołu interdyscyplinarnego poprzez zindywidualizowanie jednostek, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu. Ponadto o wadliwości regulacji zawartej § 5 ust. 1 załącznika do uchwały, stanowi także pominięcie w katalogu członków Zespołu ustalonym na gruncie uchwały, przedstawicieli organizacji pozarządowej i kuratorów sądowych - którzy zgodnie z wolą ustawodawcy są obligatoryjnymi członkami zespołu (art. 9a ust. 3 pkt 6 i art. 9a ust. 4 uppwr), czy też pominięcie przez Radę Gminy kwestii fakultatywnego udziału w składzie Zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 uppwr, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, na co wskazuje art. 9a ust. 5 uppwr. Powyższe stanowi o ewidentnym przekroczeniu delegacji ustawowej wraz z jej nieuprawnioną modyfikacją, i tym samym uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowego zapisu załącznika do uchwały. Zasadny w ocenie Sądu okazał się także zarzut skargi, dotyczący zapisu zawartego w § 5 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały, zgodnie z którym każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. Takiej treści zapis stanowi bowiem naruszenie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną. Przepis art. 9c ust. 3 uppwr nie przewiduje, aby powołane oświadczenie składane było jedynie w formie pisemnej. W powyższym zakresie Rada Gminy wkroczyła więc w materię uregulowaną ustawą i jednocześnie ją zmodyfikowała, co jest niedopuszczalne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 102/19 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Co więcej, organ stanowiący wskazał na zobowiązanie jedynie członków Zespołu Interdyscyplinarnego do złożenia ww. oświadczeń, pomijając tym samym członków grup roboczych, którzy na gruncie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie również są zobowiązani do zachowania poufności we wskazanym w ustawie zakresie. Powyższe niewątpliwie wskazuje zatem na niedosłowne powtórzenie regulacji ustawowej i jej nieuprawnioną modyfikację, co świadczy o istotnej wadliwości zapisu zawartego w § 5 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały. W ocenie Sądu dotknięty wadą wynikającą z powielenia regulacji ustawowej wraz z jej nieuprawnioną modyfikacją jest również zapis § 7 załącznika do uchwały, który stanowi, że członkowie Zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Przepis ten powtarza bowiem materię uregulowaną przez ustawodawcę w art. 9a ust. 13 uppwr, dodatkowo ją modyfikując i zawężając jej treść, w związku z pominięciem przez prawodawcę lokalnego członków grup roboczych, na których to również wskazał ustawodawca w art. 9a ust. 13 uppwr. Odnosząc się natomiast do zapisu sformułowanego w § 13 załącznika do uchwały, to także w jego przypadku Sąd podzielił stanowisko Zastępcy Prokuratora o istotnej wadliwości tego przepisu wynikającej z braku podstaw do sformułowania przez Radę Gminy na gruncie uchwały obowiązku uczestniczenia w spotkaniach Zespołu, w sytuacji gdy nie upoważniają jej do tego regulacje ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Tylko bowiem przepisy o randze ustawowej mogą stanowić podstawę do nakładania obowiązków, nakazów i zakazów określonego zachowania się w drodze aktu prawa miejscowego, tymczasem w sposób nieuprawniony i bez upoważnienia, taki obowiązek dotyczący uczestnictwa w spotkaniach zespołu interdyscyplinarnego, został nałożony zaskarżonym aktem prawa miejscowego. Nadmienić dodatkowo należy, że powyższy przepis uchwały jest tym bardziej wadliwy z uwagi na to, że nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od wskazanego w nim obowiązku, którego spełnienie może być niemożliwe z powodów obiektywnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 675/19, wyrok WSA w Gdańsku z 6 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gd744/19 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Za uzasadniony uznać należy również zarzut podniesiony w zakresie regulacji zawartej w § 14 załącznika do uchwały, w której to Rada Gminy wskazała, że w sprawach nieuregulowanych niniejszym załącznikiem, zastosowanie mają przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Oczywiste jest bowiem to, że uchwała podjęta w wyniku ustawowej delegacji powinna zawierać tylko to, do czego ustawodawca upoważnił organ samorządowy. Nie może także budzić wątpliwości, że wszystkie te kwestie, które nie zostały przekazane do uregulowania przez radę gminy, a są uregulowane w ustawie, mają zastosowanie w sprawach dotyczących materii objętej ustawą – w tym przypadku ustawą o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 498/19 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Odnosząc się natomiast do wniosku Rady Gminy w Gąsawie o umorzenie postępowania z uwagi na utratę mocy przez zaskarżoną uchwałę i podjęcie nowej uchwały z dnia 13 grudnia 2019 r. nr XIII/100/2019 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, wskazać należy, że uchylenie zapisów uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po ich zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżone zapisy uchwały mogą być stosowane do sytuacji z okresu poprzedzającego ich uchylenie. Stanowisko to jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienia NSA z 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1116/19, 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 990/12; 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13; 18 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 194/14; 9 lipca 2014 r. sygn. akt II FSK 1681/14; wyroki NSA z: 11 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11; 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08; 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Podziela je również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Jedynie stwierdzenie nieważności wadliwych zapisów uchwały przez Sąd pozbawi je mocy prawnej w całości ze skutkiem ex tunc. Brak jest zatem podstaw do uznania, że niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa i podlega umorzeniu, w związku z czym wniosek Rady Gminy w Gąsawie w tym zakresie nie mógł wywrzeć zamierzonego skutku. Mając zatem na uwadze poczynione uwagi, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.