II SA/Bd 1074/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO"), działając na podstawie m.in. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 323 ze zm, dalej "u.ś.r.") w zw. z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm., dalej jako "u.ś.w."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta M. B. odmawiającą K. S. ("Skarżącej") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką G. J.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach sprawy. Jak wynika z akt sprawy Skarżącej na mocy decyzji SKO z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką w okresie od [...] lipca 2023 r. do [...] sierpnia 2024 r. Na mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2024 r. wydanej w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach służących zachowaniu ważności niektórych orzeczeń o niepełnosprawności oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, zmieniono ww. decyzję SKO w zakresie okresu przyznania świadczenia, tj. do dnia [...] września 2024 r. Wnioskiem z dnia [...] września 2024 r. Skarżąca wystąpiła do organu I instancji o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, do którego dołączyła orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki z dnia [...] września 2024 r., wydane na wniosek z dnia [...] lipca 2024 r. W toku postępowania przeprowadzono wywiad środowiskowy, na podstawie którego ustalano że matka Skarżącej wymaga wsparcia we wszystkich czynnościach życiowych, a stałą i długotrwałą opiekę nad nią sprawuje Skarżąca. Prezydent Miasta B., po rozpoznaniu ww. wniosku, decyzją z dnia [...] października 2024 r. nr [...] odmówił Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na to, że w orzeczeniu o niepełnosprawności matki Skarżącej nie stwierdzono daty powstania niepełnosprawności, w związku z czym organ uznał, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na skutek rozpoznania odwołania, wniesionego od ww. decyzji Prezydenta, SKO wskazaną na wstępie zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium powołało się na treść art. 63 u.ś.w. i podkreśliło, że do zastosowania przepisów u.ś.r. w brzmieniu do 31 grudnia 2023 r. osoba której na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zachowuje prawo do tego świadczenia, w przypadku gdy osobie, nad którą sprawuje opiekę wydane zostało nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności – przy czym, jak wskazało SKO, matce Skarżącej wydano nowe orzeczenie. Niemniej, jak podkreśliło Kolegium, warunkiem zachowania prawa do świadczenia jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia w terminie 3 miesięcy licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (art. 63 ust. 3 u.ś.w.). Mając powyższe na uwadze, SKO stwierdziło, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 63 ust. 3 u.ś.w. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w aktualnym brzmieniu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje za opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18 lat, natomiast strona ubiega się o świadczenie na matkę, która ma 80 lat. Wobec tego nie przysługuje jej również świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów u.ś.r. w brzmieniu od 1 stycznia 2024 r. Na powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w którym wskazała na pogarszający się stan zdrowia matki, na faktyczną opiekę jaką nad nią sprawuje oraz na okoliczność, że w okresie od [...] lipca 2023 r. do [...] września 2023 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką. Dodatkowo w piśmie oznaczonym datą [...].11.2024 r. podniosła, że nie zgadza się że wcześniejsze wystąpienie z wnioskiem do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w dniu [...] lipca 2024 r. było sprzeczne z zachowaniem warunku z art. 63 ust. 3 u.ś.w. Wyjaśniła, że złożyła wniosek o wydanie nowego orzeczenia w celu zachowania ciągłości świadczeń. Powołała się również na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (sygn. akt II Sa/Łd 511/24), w którym wskazano, że wcześniejsze wystąpienie o wydanie orzeczenia stanowi formalne dochowanie 3-miesięcznego terminu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. odmawiającą przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kwestią sporną, stanowiącą przyczynę wydania decyzji odmownej przez SKO i wymagająca przeanalizowania w sprawie jest, to czy wystąpienie z wnioskiem o wydanie nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dla niepełnosprawnej w stopniu znacznym matki Skarżącej oraz złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieka nad matką na kolejny okres, przed upływem ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, stanowi o niespełnieniu warunku z art. 63 ust. 3 u.ś.w., i uniemożliwia tym samym kontynuowanie zasady wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach dotychczasowych, tj. w oparciu o przepisy u.ś.r. w brzmieniu do 1 stycznia 2024 r. W realiach sprawy, jak wynika z akt administracyjnych, decyzją [...] listopada 2023 r. SKO przyznało Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką na okres od [...] lipca 2023 r. do [...] sierpnia 2024 r. Jedną z podstaw stwierdzenia spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było orzeczenie o niepełnosprawności wydane dla matki Skarżącej z terminem ważności do [...] sierpnia 2023 r. Ważność tego orzeczenia - zgodnie z brzmieniem ustawy z 19 grudnia 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach służących zachowaniu ważności niektórych orzeczeń o niepełnosprawności oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2023 r. poz. 2768) - przedłużono do [...] września 2024 r., jednak nie dłużej niż do dnia, w którym nowe orzeczenie o niepełnosprawności albo nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, stanie się ostateczne. Ponadto decyzją z [...] września 2024 r. organ I instancji przedłużył ważność decyzji SKO z [...] listopada 2023 r. (przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne) do dnia [...] września 2024 r., jednak nie dłużej niż do dnia, w którym nowe orzeczenie o niepełnosprawności albo nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, stanie się ostateczne. Skarżąca do [...] września 2024 r. pobierała zatem świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ważnym do dnia [...] września 2024 r., co nie jest kwestionowane. Matka Skarżącej jeszcze przed upływem ważności wskazanego powyżej orzeczenia - mimo, iż nie miała takowego obowiązku, albowiem wciąż ważność zachowywało dotychczasowe orzeczenie - wystąpiła wnioskiem z [...] lipca 2024 r. o wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. wydał nowe orzeczenie o niepełnosprawności z datą [...] września 2024 r. Od powyższego orzeczenia nie złożono odwołania i orzeczenie to stało się ostateczne. W praktyce - mając na uwadze treść i zakres orzeczenia - nowe orzeczenie stanowiło potwierdzenie posiadanej przez matkę Skarżącej niepełnosprawności i przedłużyło jego ważność do [...] września 2026 r. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.ś.w. "W sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia [...] grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe". W art. 63 ust. 2 u.ś.w. prawodawca doprecyzował brzmienie art. 63 ust. 1 tej ustawy stanowiąc, że "Osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do 31 grudnia 2023 r.), albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. od [...] stycznia 2024 r.), na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4". W okolicznościach sprawy organ II instancji nie kwestionuje faktu spełnienia przesłanek ze wskazanego przepisu ust. 1 art. 63 u.ś.w. Zasadniczy problem w sprawie dotyczy natomiast rozumienia i sposobu interpretacji art. 63 ust. 3 u.ś.w. Kolegium podnosi bowiem, że osoba wymagająca opieki nie złożyła wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia, tj. po 30 września 2024 r. Wobec tego w niniejszej sprawie - w ocenie organu II instancji - brzmienie art. 63 ust. 3 u.ś.w. wyklucza możliwość przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba wymagająca opieki wystąpiła bowiem o orzeczenie o niepełnosprawności przed upływem terminu ważności poprzedniego orzeczenia, a nie jak stanowi przepis art. 63 ust. 3 u.ś.w. w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia. Wskazany przepis art. 63 ust. 3 u.ś.w. stanowi, że "Osoby, o których mowa w ust. 2, zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela koncepcji Kolegium co do wykładni przepisu art. 63 ust. 3 u.ś.w., w sposób który złożenie wniosku o wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności przed utratą ważności przez dotychczasowe orzeczenie, traktuje jako przedwczesne i niespełniające warunków zakreślonych w ww. przepisie. Interpretacja ta prowadzi bowiem do wniosków sprzecznych z założeniami samej ustawy. Po pierwsze wskazać należy, że w ocenie Sądu nawet literalne brzmienie ww. przepisu, wbrew przyjętemu przez organ odwoławczy stanowisku, nie wskazuje wcale na kategoryczny termin początkowy złożenia wniosku o nowe orzeczenie. Przepis ten zakreśla bowiem jedynie maksymalny termin na złożenie wniosku, a określenie "od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności orzeczenia" wyznacza początek biegu tego maksymalnego terminu, a więc moment od którego należy liczyć upływ 3 miesięcy. Jest to sposób określenia terminu końcowego, którego niedochowanie powoduje określone skutki prawne. Norma ta nie wyznacza jednak zdaniem Sądu terminu początkowego, który by wykluczał możliwość złożenia wniosku przed jego rozpoczęciem. Wskazać należy ponadto, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Należy zatem sięgnąć do zasad wykładni prawa, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele czy funkcje regulacji prawnej. Sądy winny stosować Konstytucję wprost - kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe - wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją - zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (zob. uzasadnienie wyroku TK z 8 listopada 2000 r., SK 18/99, OTK 7/00, s.1273). Wniosek taki, zmierzający do systemowego i celowościowego odczytania spornego przepisu, wywieść można chociażby z treści uzasadnienia projektu ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Wskazano w nim w sposób bezpośredni, iż nowe warunki w przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego zaczną obowiązywać od 1 stycznia 2024 r. i dotyczyć będą wszystkich osób składających wnioski po raz pierwszy po tej dacie. Zamiarem ustawodawcy nie było zatem pozbawianie praw już nabytych osób, które do 31 grudnia 2023 r. świadczenie pielęgnacyjne pobierały. Wskazuje na to także jednoznacznie dalsza treść powoływanego uzasadnienia do ustawy, gdzie czytamy "Natomiast osoby, które nabyły lub nabędą prawo do świadczeń opiekuńczych za okres przed wejściem w życie ustawy będą mogły zachować do nich prawo na zasadzie ochrony praw nabytych na podstawie przepisów przejściowych, o ile osoba z niepełnosprawnościami, nad którą jest sprawowana opieka, nie wybierze własnego świadczenia wspierającego" (por. Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o świadczeniu wspierającym, druk nr 3130 Sejm RP IX kadencji). W konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie w takiej sytuacji możliwe na podstawie przepisów dotychczasowych, stosowanych na podstawie art. 63 ust. 1 u.ś.w. Nie sposób zatem przyjąć za racjonalne założenia, iż w sytuacji (jak w niniejszej sprawie), gdzie Skarżąca (w imieniu matki lub jej matka) wystąpiła o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności przed datą utraty ważności przez dotychczasowe orzeczenie, w konsekwencji pozbawiona została prawa do kontynuowania pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem z wnioskiem wystąpiła zbyt wcześnie. W praktyce Skarżąca zrobiła bowiem więcej niż się od niej wymagało. Winna wystąpić z wnioskiem o ustalenie niepełnosprawności w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty utraty ważności dotychczasowego orzeczenia, tymczasem wystąpiła z takowym wnioskiem niejako "na zapas" - przed upływem jego terminu ważności. Raz jeszcze należy podkreślić, iż nie było celem przepisu art. 63 ust. 3 u.ś.w. wykluczenie z kręgu osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne "na starych zasadach" osób które jeszcze przed terminem upływu ważności orzeczenia o niepełnosprawności wystąpiły o nowe orzeczenie. Dodatkowo zauważyć należy, iż zgodnie z art. 6bb ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, jeżeli wniosek o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności albo o stopniu niepełnosprawności został złożony w okresie ważności odpowiednio orzeczenia ustalającego niepełnosprawność albo orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności, to zachowuje ono ważność do dnia wydania kolejnego ostatecznego orzeczenia, nie dłużej jednak niż do ostatniego dnia szóstego miesiąca następującego po dacie określającej tę ważność. Istotnym jest ponadto, że Skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na dalszy okres w dniu 18 września 2024 r. formalnie dochowała maksymalnego terminu 3 miesięcy do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, licząc od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, tj. od dnia 4 września 2024 r. . W tych warunkach - w ocenie Sądu - doszło do naruszenia przepisu art. 63 ust. 3 u.ś.w., co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem błędna wykładnia treści art. 63 ust. 3 powoływanej ustawy ukierunkowała charakter rozstrzygnięcia, tj. utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji z przyjęciem, że odmowa przyznania świadczenia jest zasadna, ponieważ Skarżąca nie spełniła warunku zachowania prawa do świadczenia na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., natomiast na mocy aktualnie obowiązującego art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jej z uwagi na wiek osoby wymagającej opieki, powyżej 18 roku życia. Uchybienie to skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) o uchyleniu zaskarżonej decyzji, stwierdzając że w niniejszej sprawie wystarczającym będzie wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie decyzji organu odwoławczego. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy uwzględni zaprezentowaną na gruncie niniejszego uzasadnienia wykładnię art. 63 ust. 3 u.ś.w., a następnie rozpozna wniosek Skarżącej przy zastosowaniu przepisów u.ś.r. sprzed nowelizacji, która weszła w życie 1 stycznia 2024 r. i oceni czy w sprawie zachodzą przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.