II SA/Bd 1075/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie Sędzia WSA. Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi G.W. na decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zapomogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 84 ust. 1 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) w związku z § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie warunków i trybu przyznawania nagród uznaniowych i zapomóg żołnierzom zawodowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 9, poz. 46 ze zm.) odmówił kpt. G. W. przyznania zapomogi. Organ w uzasadnieniu podał, że kpt. G. W. w dniu [...] stycznia 2012 r. wniósł do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w W. o przyznanie zapomogi. Organ wskazał, że z wniosku wynikało, iż wnioskodawca znalazł się w trudnej sytuacji finansowej wymagającej przyznania zapomogi, gdyż nie zostało mu wypłacone na czas wynagrodzenie. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 84 ust. 1 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym żołnierzom zawodowym mogą być przyznawane zapomogi - w przypadku zdarzeń losowych, klęsk żywiołowych, długotrwałej choroby lub śmierci członka rodziny oraz z innych przyczyn powodujących istotne pogorszenie warunków materialnych. Natomiast, szczegółowe warunki przyznawania żołnierzom zawodowym nagród i zapomóg, okoliczności uzasadniające przyznanie zapomogi i tryb postępowania w tych sprawach określa rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej w sprawie warunków i trybu przyznawania nagród uznaniowych i zapomóg żołnierzom zawodowym. Stosownie do § 6 powołanego rozporządzenia, warunkiem przyznania żołnierzowi zawodowemu zapomogi jest konieczność poniesienia przez niego dodatkowych wydatków pieniężnych spowodowanych zdarzeniem określonym w art. 84 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Przy przyznawaniu zapomogi uwzględnia się wszystkie okoliczności mające wpływ na sytuację materialną żołnierza i jego rodziny. Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu, nie zachodzą przesłanki określone w art. 84 ust. 1 pkt 2 ustawy, warunkujące możliwość przyznania żołnierzowi zapomogi. Dalej podał, że wykładnia wskazanego przepisu oraz przepisów rozporządzenia wskazuje, że przyczyny powodujące istotne pogorszenie warunków materialnych mają charakter zdarzenia losowego, a zatem takiego, na które człowiek nie ma wpływu, zaś warunkiem przyznania zapomogi jest konieczność poniesienia wydatków pieniężnych spowodowanych tym zdarzeniem. Organ wyjaśnił, że nie otrzymanie wynagrodzenia na czas nie jest zdarzeniem losowym pokroju klęski żywiołowej, długotrwałej choroby lub śmierci członka rodziny oraz innych przyczyn powodujących istotne pogorszenie warunków materialnych. W przedmiotowej sprawie zaś wnioskodawca nie udokumentował ani nie wykazał żadnego z wydatków związanych z istotnym pogorszeniem warunków materialnych wynikających z nieotrzymania wynagrodzenia na czas. Organ pouczył stronę o prawie wniesienia odwołania, wskazując na jego tryb i termin. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem G. W. złożył odwołanie wnosząc o przyznanie zapomogi. Decyzji zarzucił: --naruszenie przepisów postępowania wskazując, że Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w W. w ogóle nie przeprowadził postępowania, a ograniczył się jedynie do doręczenia zaskarżonej decyzji; --naruszenie przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i jej przepisów wykonawczych dotyczących przyznawania żołnierzom przez organ zapomóg, poprzez przyjęcie błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego wynikającej z zaniedbania ustalenia stanu faktycznego i niewłaściwego określenia przypadku, z powodu którego złożono wniosek o zapomogę. W uzasadnieniu wskazał, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania administracyjnego i ograniczył się jedynie do wydania zaskarżonej decyzji po blisko roku od złożenia wniosku o przyznanie zapomogi. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niezrozumiałe, gdyż odwołujący nie wnosił o przyznanie zapomogi z powodu niewypłacenia lub nieotrzymania wynagrodzenia na czas - wniosek odwołującego z dnia [...] stycznia 2012 r. nie zawiera takiej treści. W uzasadnieniu organ nie wskazał faktów, na których się oparł wydając decyzję i niewłaściwie przytoczył przepisy prawa. Skarżący podkreślił, że to organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, dlatego niezrozumiałe jest twierdzenie organu, że wnioskodawca nie udokumentował ani nie wykazał żadnego z wydatków. W ocenie skarżącego, organ nie rozpatrzył merytorycznie sprawy określonej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. Tymczasem odwołujący ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jego sprawy. Dowódca nie przeprowadził analizy posiadanych dowodów, przez co naruszył art. 77 k.p.a. Natomiast brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, uniemożliwiło odwołującemu wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, co także narusza art. 10 k.p.a. Skarżący podkreślił, że wnioskuje o wydanie w formie pisemnej przez jego bezpośredniego przełożonego rozkazu na piśmie dotyczącego przeprowadzania kontroli służb poza godzinami 7.00 - 15.00, brak bowiem takiego rozkazu pozbawia skarżącego możliwości uzyskania zapomogi przez rodzinę skarżącego w przypadku wystąpienia okoliczności określonych art. 84 ust. 1a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja organu I instancji zawiera wady powodujące konieczność jej wycofania z obrotu prawnego. Wyjaśnił, że wziąwszy pod uwagę uzasadnienie wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1012/12 należało uchylić zaskarżoną decyzję. Organ argumentował, że załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej musi wyraźnie wynikać z przepisu powszechnie obowiązującego, a w przedmiotowej sytuacji brak jest takiej podstawy. Sprawa przyznania zapomogi powinna zostać załatwiona na drodze służbowej, a co za tym idzie, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo złożenia odwołania do organu wyższego stopnia ani skargi do sądu administracyjnego. W sytuacji zaś, gdy organ prowadził postępowanie w przypadku braku podstawy prawnej do zakończenia go w formie decyzji, należy takie postępowanie umorzyć. W ocenie organu odwoławczego, art. 84 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie przesądza, że przyznanie należności winno być określone decyzją. Również przepisy rozporządzenia w sprawie warunków i trybu przyznawania nagród uznaniowych i zapomóg żołnierzom zawodowym nie przesądzają o przyznaniu żołnierzowi zawodowemu zapomogi w formie decyzji administracyjnej. Reasumując, organ wojskowy przyznając lub też odmawiając przyznania zapomogi powinien tego dokonać w formie aktu wewnętrznego, a nie decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie oraz skarga do sądu administracyjnego. Wskazał również, że na przedmiotową decyzję nie przysługuje stronie skarga. W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. G. W. wniósł o uzupełnienie/sprostowanie decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 111 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych odmówił uzupełnienia decyzji o pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem sprawa nie powinna zostać rozstrzygnięta w trybie administracyjnym, tylko wyłącznie na drodze służbowej. W konsekwencji, na rozstrzygnięcie to skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przysługuje. G. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i zobowiązanie Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w B. do rozpatrzenia sprawy określonej wnioskiem o zapomogę z dnia [...] stycznia 2012 r. co do jej istoty. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania określonych kodeksem postępowania administracyjnego, naruszenie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i przepisów wykonawczych tej ustawy w zakresie przyznawania zapomóg żołnierzom zawodowym. Skarżący wskazał, że nie jest zadowolony z wydanej decyzji, albowiem organ I instancji uzasadnił swoją decyzję w sposób niezrozumiały. Podkreślił, że organ niezasadnie odmówił uzupełnienia decyzji. Wskazał również, że istnieje przepis powszechnie obowiązujący, który pozwala na rozstrzygnięcie przez organ w formie decyzji administracyjnej, a który to przepis został przytoczony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ powołał argumentację przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o odrzucenie skargi. W ocenie organu, sprawa przyznania zapomogi powinna zostać załatwiona na drodze służbowej, w konsekwencji stronie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że narusza ona przepisy prawa. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu w całości decyzji Dowódcy JW Nr [...] w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia wskazał, że uzasadnione było wycofanie z obrotu prawnego decyzji wydanej w I instancji, ponieważ organ wojskowy przyznając lub też odmawiając przyznania zapomogi powinien tego dokonać w formie aktu wewnętrznego, a nie decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie oraz skarga do sądu administracyjnego. Do powyższych wniosków organ odwoławczy doszedł na podstawie z art. 84 ustawy z dnia z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie warunków i trybu przyznawania nagród uznaniowych i zapomóg żołnierzom zawodowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 9, poz.46). Z powyższym stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Podstawę materialnoprawną do przyznania zapomogi żołnierzowi stanowi art. 84 ust. 1 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), zgodnie z którym żołnierzom zawodowym mogą być przyznawane zapomogi - w przypadku zdarzeń losowych, klęsk żywiołowych, długotrwałej choroby lub śmierci członka rodziny oraz z innych przyczyn powodujących istotne pogorszenie warunków materialnych. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 84 ust. 3 ww. ustawy Minister Obrony Narodowej określił, w drodze ww. rozporządzenia, szczegółowe warunki przyznawania żołnierzom zawodowym nagród i zapomóg. Stosownie do § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunkiem przyznania żołnierzowi zawodowemu zapomogi jest konieczność poniesienia wydatków pieniężnych spowodowanych zdarzeniem określonym w art. 84 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przy przyznawaniu zapomogi uwzględnia się okoliczności mające wpływ na sytuację materialną żołnierza zawodowego i jego rodziny. W § 7 pkt 1 powołanego aktu wykonawczego zawarto odesłanie do jego § 3 stanowiąc, że do przyznawania zapomóg żołnierzom zawodowym stosuje się odpowiednio przepisy § 3 i 4, z tym że zapomoga może być przyznana również na uzasadniony wniosek zainteresowanego żołnierza zawodowego albo organu przedstawicielskiego, o którym mowa w art. 108 ust. 3 ustawy. Z treści § 3 ust. 3 rozporządzenia wynika, że podstawę do wypłaty nagrody uznaniowej stanowi decyzja lub rozkaz organu, który przyznał nagrodę. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do na mocy powołanego § 7 do przyznawania zapomóg żołnierzom zawodowym. W sprawach w przedmiocie przyznania zapomóg żołnierzom zawodowym na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) właściwą formą rozstrzygnięcia jest decyzja stosownie do § 7 w związku z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie warunków i trybu przyznawania nagród uznaniowych i zapomóg żołnierzom zawodowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 9, poz. 46). Odpowiednie zastosowanie przepisu § 3 rozporządzenia oznacza, że pełne zastosowanie znajduje jego ustęp 3 z tą modyfikacją, że podstawę do wypłaty zapomóg żołnierzom zawodowym stanowi decyzja lub rozkaz organu, który przyznał zapomogę. Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 84 ust. 1 pkt 2 o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 7 w związku z § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków i trybu przyznawania nagród uznaniowych i zapomóg żołnierzom zawodowym. Przepisy prawa wskazują decyzję jako formę rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania zapomóg żołnierzom zawodowym. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), i z zastrzeżeniem ust. 2, skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z ust. 2 powyższego przepisu wynika, że skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach: 1) wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji; 2) mianowania na stopień wojskowy; 3) przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy osobowej; 4) skierowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką wojskową. Wobec powyższego od decyzji wydanej przedmiocie przyznania zapomogi żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, a następnie skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy decyzja wydana przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie przed organem I instancji jest wadliwa. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy rozpatrzy odwołanie skarżącego i odniesie się do zarzutów podniesionych w środku zaskarżenia mając na uwadze, że właściwą formą rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania zapomogi jest decyzja administracyjna wydawana na wskazanej wyżej podstawie prawa, która ma charakter uznaniowy. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.