II SA/Bd 1078/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. R. z [...] lipca 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Burmistrz Miasta R. (zwany dalej "Burmistrzem") decyzją z [...] lipca 2024 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. i W. Ł., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek biurowy z częścią handowo-usługową oraz budowie budynku handlowo – usługowego na terenie działki nr [...] położonej w R. przy ul. [...]. W decyzji Burmistrz określił w szczególności w punkcie 1. ustalenia dotyczące rodzaju i funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu: 1) funkcja zabudowy – zabudowa usługowa, w tym handel, 2) rodzaj inwestycji – przebudowa i rozbudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek biurowy z częścią handlowo – usługową oraz budowa budynku handlowo - usługowego. W punkcie 2. "Ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego" znalazł się punkt 5) "Szczegółowe ustalenia dla planowanej inwestycji". W podpunkcie a) punktu 5) orana zawarł szczegółowe ustalenia odnośnie przebudowy, rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek biurowy z częścią handlowo - usługową: > szerokość elewacji frontowej budynku – od 11,0 m do 11,5 m, > wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – od 8,0 do 9,0 m, > geometria dachu – dwuspadowy o kącie nachylenia połaci 30 stopni, > wysokość kalenicy głównej – od 8,0 m do 9,0 m > układ kalenicy głównej – szczytowy w stosunku do frontu działki, > powierzchnia sprzedaży – 50 m2. W podpunkcie b) punktu 5) wskazano ustalenia odnośnie budowy budynku handlowo - usługowego: > szerokość elewacji frontowej budynku – od 14,0 m do 16,0 m, > wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – od 6,0 do 9,0 m, > geometria dachu – dwuspadowy o kącie nachylenia połaci - od 20 do 35 stopni, > wysokość kalenicy głównej – od 6,0 m do 9,0 m > układ kalenicy głównej – szczytowy w stosunku do frontu działki, > powierzchnia sprzedaży – od 500 m2 do 700 m2. W podpunkcie d) punktu 5 wskazano wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki – od 23,2% do 29,6 %. W podpunkcie e) punktu 5 wskazano linię zabudowy – nieprzekraczalna, na linii wyznaczonej istniejącymi na przedmiotowej działce budynkiem mieszkalnym tj. ok. 19 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]. 2. B. M. (tj. Skarżący) w odwołaniu od powyższej decyzji zarzucił, że planowana inwestycja nie odpowiada funkcji zabudowy sąsiedniej. Planowana zabudowa handlowo – usługowa ma być bowiem umieszczona wśród istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, tworzącej osiedle mieszkaniowe na skrzyżowaniu ulic O. i M.. Zdaniem Skarżącego przy ustalaniu warunków zabudowy organ błędne odwołał się do zabudowy usługowo – handlowej po drugiej stronie ul. [...]. Zabudowa ta znajduje się po drugiej stronie drogi krajowej, nie oddziałuje na sąsiednie tereny niezabudowane, znajduje się w znacznej odległości od zabudowy mieszkaniowej i jest zlokalizowana na znacznie większych działkach. 3. W wyniku rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] października 2024 r. nr [...]. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. 4. Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja, jak wynika z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p."). Zdaniem Kolegium przeprowadzona w sprawie "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (zwana dalej "Analizą") potwierdza zasadność uznania, że planowana inwestycja obejmująca zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, jego przebudowę i rozbudowę a także budowę nowego budynku handlowo-usługowego, realizowana w ramach funkcji zabudowy usługowej, stanowi kontynuację funkcji istniejącej na badanym obszarze, a także w należyty sposób uzasadnia prawidłowość parametrów nowej zabudowy określonych w decyzji. W wyznaczonym zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. obszarze Analizy występuje zróżnicowana zabudowa - mieszkaniowa wielorodzinna (budynki pięciokondygnacyjne), jednorodzinna (budynki jedno- i dwukondygnacyjne), gospodarcza (zespoły garaży), charakteryzująca się bardzo zróżnicowanymi parametrami pod względem powierzchni zabudowy, wysokości jak i geometrii dachów. Z ustaleń autora Analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje także zabudowa usługowa, w tym handlowa tj. sklep sieci B. (dz. [...]) oraz sklep sieci N. (dz. [...]). Wobec tego planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z funkcją zabudowy istniejącą na analizowanym obszarze i spełniony jest warunek kontynuacji funkcji. Odnośnie parametrów zabudowy, Kolegium wskazało na stwierdzenie autora Analizy, że wyznacznikiem dla nich powinna być wyżej wymieniona zabudowa usługowa (handlowa), biorąc pod uwagę funkcję planowanej zabudowy oraz wnioskowane parametry wskazujące na podobieństwo planowanego budynku handlowo – usługowego do tych budynków. Kolegium uznało takie działanie za dopuszczalne w okolicznościach tej sprawy, jeśli zarazem zapewniona została - jak wynika z Analizy - realizacja celu art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym dopuszcza się taki sposób ustalania warunków nowej zabudowy, tj. dostosowując te warunki do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej), z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego. Kolegium wskazało ponadto, że w świetle wyników Analizy za uprawnione należy uznać zastosowanie § 5 ust 2, § 6 ust. 2 (w zakresie istniejącego budynku mieszkalnego podlegającego częściowej rozbiórce) i § 7 ust 4 rozporządzenia Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem w.n.z.z.t."), tj. zastosowanie odstępstwa. Dzięki temu budynek po częściowej rozbiórce oraz nowy budynek o parametrach określonych decyzją będzie zbliżony do występujących w obszarze analizowanym budynków o podobnej funkcji. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalony w odniesieniu do wskaźnika występującego na działkach z zabudową o podobnym charakterze, ma wynosić od 23,2% do 29,6%, przy ustaleniu, że omawiany wskaźnik na ww. działkach nr [...] i [...] wynosi odpowiednio 29,6% i 27/7%. W tym przypadku nawet przyjęcie, jako maksymalnego, wskaźnika na poziomie 29,6% będzie miało ten skutek, że planowany budynek handlowo-usługowy będzie miał mniejszą powierzchnię zabudowy niż ww. budynki usługowe (handlowe). Zdaniem Kolegium z Analizy wynika, że wyznaczony wskaźnik nie będzie miał negatywnego wpływu na ład przestrzenny w obszarze analizowanym, zapewni natomiast możliwość realizacji m. in. odpowiedniego zaplecza technicznego (dojazdu, parkingów, zbiornika p.poż). Kolegium wskazało ponadto, że średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 15,3 m. W zakresie nowoplanowanego budynku wnioskowana szerokość elewacji frontowej (od 14 m do 16 m) mieści się w dopuszczonej rozporządzeniem tolerancji 20% od średniej i została ustalona w oparciu o § 6 ust 1 rozporządzenia w.n.z.z.t. Z kolei w przypadku istniejącego budynku, który w części podlega rozbiórce, szerokość elewacji frontowej będzie mniejsza od średniej (wyniesie od 11 m do 11,5 m). Z uwagi na okoliczności faktyczne, w szczególności zaś fakt, że budynek już istnieje, a szerokość jego elewacji frontowej ma ulec zmniejszeniu, za uzasadnione należy uznać zastosowanie § 6 ust. 2 rozporządzenia w.n.z.z.t. Zmiana szerokości elewacji frontowej nie będzie miała widocznego wpływu na ład przestrzenny. Dodatkowo jak wynika z Analizy, w obszarze analizowanym występują budynki o podobnych szerokościach elewacji frontowej. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określono w takim samym przedziale jak wysokość kalenicy głównej, tj. od 8 m do 9 m. Z ustaleń autora Analizy wynika bowiem, że na działkach sąsiednich omawiana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki tworzy uskok, a średnia dla budynków w obszarze analizowanym wynosi 7,9 m. Z kolei na działkach nr [...] i [...] wysokość ta kształtuje się odpowiednio: 10 m i 8,9 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono w oparciu o średnią z obszaru analizowanego (jako minimum) i średnią dla działek zabudowanych budynkami o podobnej funkcji (jako maksimum). Tak ustalony parametr nie wpłynie negatywnie na istniejący ład przestrzenny. Kolegium wskazało ponadto, że spełnione są pozostałe warunki wydania decyzji. W szczególności spełniony jest warunek dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), gdyż teren posiada dostęp do drogi publicznej kategorii wojewódzkiej - ul. [...]. Odnośnie podnoszonych w odwołaniu zarzutów odnoszących się do warunku dobrego sąsiedztwa Kolegium, biorąc pod uwagę treść Analizy i uzasadnienie poszczególnych parametrów ustalonych zaskarżoną decyzją, uznało je za niezasadne. Kolegium podniosło, że Analiza została sporządzona w sposób dokładny, ze wskazaniem działek nią objętych oraz z charakterystyką występującej na nich zabudowy. Odzwierciedla sposób zagospodarowania zabudowanych działek znajdujących się w wyznaczonym obszarze, a ustalone decyzją parametry zabudowy znajdują swoje uzasadnienie w treści Analizy i zostały ustalone z uwzględnieniem celu sporządzenia Analizy, tj. zachowania ładu przestrzennego. 5. B. M. w skardze do sądu wniósł o uchylenie decyzji Kolegium zarzucając jej naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz § 3 – 9 rozporządzenia w.n.z.z.t. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy mimo że planowana inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa i nie wyjaśniono wystarczająco kwestii dostępu do drogi publicznej w kontekście planowanej zabudowy, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia przyjętego stanowiska w zakresie dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu Skarżący podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w odwołaniu, że organ nie uwzględnił, iż działki w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji mają zabudowę o funkcji mieszkaniowej i bezzasadne jest nawiązywanie do dalej położonej zabudowy o funkcji handlowej, tworzącej odrębny zespół urbanistyczny po drugiej stronie ul. [...]. Odnośnie kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej – zdaniem Skarżącego organ I instancji wadliwie przyjął, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej tj. drogi wojewódzkiej. Aktualnie dostęp jest możliwy przez indywidualnie urządzony wjazd. Jednak realizacja zamierzenia inwestorskiego spowoduje, iż konieczny będzie nie zjazd indywidulany, a zjazd publiczny. Organ nie poczynił ustaleń w tym zakresie (a przynajmniej nie zawarł w tym zakresie w uzasadnieniu jakiejkolwiek wzmianki), tymczasem wydanie decyzji o warunkach zabudowy zależy od tego czy będzie możliwa realizacja takiego zjazdu. Skarżący podniósł, że organ I instancji w analizie wskazał jedynie, że konieczna będzie przebudowa istniejącego zjazdu, po uzyskaniu odpowiedniej decyzji administracyjnej. Sugeruje to, że organ przesądził, iż uzyskanie takiej decyzji będzie obiektywnie możliwe. Sugestia ta jest co najmniej przedwczesna. Stosowna decyzja administracyjna może bowiem być negatywna dla inwestora, co oznaczałoby, że wnioskowane warunki zabudowy wobec braku prawnego dostępu do drogi wojewódzkiej nie mogą być wydane, a np. dostęp do drogi publicznej działka inwestycyjna może mieć wyłącznie przez działkę 96l/1 (wyodrębniona sąsiednią działkę drogowa) obsługująca także działki [...], [...] oraz [...]. Skarżący podniósł także kwestię wielkości powierzchni zabudowy określoną w zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że parametr ten określono na 25,5% do 29,6%. Oznacza to faktycznie możliwość zabudowy powierzchni ok. 1042 m2, przy czym działka inwestora ma 3.528 m2. Taka zabudowa przekracza nie tylko średni wskaźnik ustalony w analizie dla całego obszaru (20,2%), ale także średni wskaźnik dla trzech działek wydzielonych z obszaru (wydzielonych jak się wydaje tylko dlatego, aby możliwe było ustalenie wyższego współczynnika) i ustala wartość najwyższa z istniejących (owe 29,6%). Zdaniem Skarżącego jedynym wyjaśnieniem dla tak oczywistej niekonsekwencji ma być okoliczność, że budynek będzie miał mniejszą powierzchnię od porównywanych (str. 10 analizy). Skarżący podkreślił, że ani analiza ani wydane decyzje organów obu instancji nie wyjaśniają w jaki sposób wpływa to na zachowanie ładu przestrzennego w sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej. Uzasadnia to zarzut całkowitej dowolności ustaleń organu w tym zakresie 6. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Dodatkowo odnośnie zarzutu dotyczącego dostępu do drogi publicznej Kolegium podniosło, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej kategorii wojewódzkiej, co spełnia przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Ewentualna konieczność zmiany parametrów zjazdu z tej drogi pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Jak bowiem wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, dostęp należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której jest planowana inwestycja, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Wystarczające jest, że istnieje możliwość zrealizowania zjazdu, nawet jeżeli sam zjazd faktycznie nie został jeszcze wykonany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela wszystkich podnoszonych przez Skarżącego zarzutów. 7. Niezasadny jest zarzut braku spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej. Słusznie w tym względzie podnosi organ, że przez wymóg dostępu do drogi publicznej (o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2024 r., sygn. II OSK 1101/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skoro zatem działka inwestycyjna ma potencjalnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, ponieważ istnieje możliwość zrealizowania zjazdu, to ma ona w ten sposób formalnie zagwarantowany dostęp do tej drogi nawet jeżeli faktycznie zjazd ten jeszcze nie został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami (por. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. II OSK 1171/21, publ. CBOSA oraz LEX nr 3731883). W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że działka inwestora nie tylko bezpośrednio przylega do drogi publicznej, ale także posiada już istniejący zjazd na tą drogę. Spełniony jest zatem warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p Ewentualna zmiana parametrów zjazdu jest kwestią, która winna być rozstrzygana na etapie pozwolenia na budowę. 8. Niezasadny jest także zarzut niespełnienia wymogu "dobrego sąsiedztwa" rozumianego jako konieczność ograniczenia się przy ocenie kontynuacji funkcji tylko do obszaru bezpośrednio przylegającego do planowanej inwestycji tj. do obszaru opisywanego przez Skarżącego jako osiedle mieszkaniowe na skrzyżowaniu ulic O. i M.. Wymóg spełnienia tzw. "dobrego sąsiedztwa" jest tożsame ze spełnieniem wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.zp. tj. wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawa nie definiuje jednak pojęcia działki sąsiedniej, a w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność dokonania wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2025 r., sygn. II OSK 1931/22, publ. CBOSA oraz LEX nr 3851084). Działkami sąsiednimi są zatem wszystkie działki z obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że w obszarze analizowanym znajdują się działki o funkcji tożsamej z funkcją planowaną przez inwestora tj. usługowej – handlowej. Co do zasady jest zatem możliwa realizacja tego rodzaju zabudowy, jaką planuje inwestor. 9. Pomimo powyższego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, gdyż słuszny jest zarzut dotyczący braku dostatecznego uzasadnienia dla przyjętej wartości wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Wskaźnik tej w zaskarżonej decyzji został określony jako "od 23,2% do 29,6%" w sytuacji kiedy średni wskaźnik powierzchni zabudowy w całym obszarze analizowanym to 20,2 %. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia w.n.z.z.t. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Stosownie zaś do § 5 ust. 2 tego rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Zasadą jest zatem wyznaczenie tego wskaźnika jako średniej występującej w obszarze analizowanym, a wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie powtarzano, że odstępstwo od parametrów średnich winno być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 12 października 2022 r., II OSK 3881/19, publ. CBOSA i LEX nr 3609954 oraz przywołane tam orzecznictwo). Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik nie może zatem wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 listopada 2021 r., II SA/Gl 803/21, publ. CBOSA i LEX nr 3281798). Stosownie do sporządzonej w kontrolowanej sprawie analizy urbanistyczno – architektonicznej średni wskaźnik powierzchni zabudowy w całym obszarze analizowanym to 20,2 % "i składają się na niego wskaźniki w wysokości od 3,4% do 58,8%". Autor analizy spośród 26 analizowanych pozycji (działek) wyróżnia dwie "z zabudową o podobnym do wnioskowanej charakterze" tj. działki nr [...] (jak wskazuje Kolegium znajduje się na niej sklep sieci B.) oraz stanowiącej jeden teren działki nr [...] (jak wskazuje Kolegium znajduje się na niech sklep sieci N.). Wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi na nich odpowiednio 29,6% i 27/7%. Średni wskaźnik dla tak wyróżnionego rodzaju zabudowy wynosi zatem 28,65 %. W Analizie wskazano, że dla planowanej inwestycji "możliwe jest ustalenie, zgodnie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki od wnioskowanego 25,5 % do najwyższego wskaźnika w zabudowie o podobnym do wnioskowanej inwestycji charakterze tj. 29,6 %, co umożliwia realizację budynków o łącznej powierzchni zabudowy od 900 m2 do 1042 m2". Autor analizy zaznaczył następnie, że wnioskodawca po zapoznaniu się z analizą zmniejszył planowaną minimalną łączną powierzchnię zabudowy (tj. sumę powierzchni budynku przebudowywanego i budynku nowego) z 900 m2 na 820 m2, co nieznacznie obniżyło dolną granicę wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, z 25,5 % do 23,2 %. Autor analizy wskazał dalej, że "wskaźniki występujące w zabudowie o podobnym do wnioskowanej charakterze (opisane powyżej) mają niewielką rozpiętość, niespełna 2 pkt proc., co w przeliczeniu na powierzchnię zabudowy oznacza różnicę wynoszącą 66 m2 (wskaźnik 27,7 % = 976 m2, wskaźnik 29,6 % = 1042 m2) Jest to różnica niezauważalna w przestrzeni przy powierzchni zabudowy rzędu 900 – 1000 m2:" Autor analizy zauważył także, że pomimo przyjęcia dla planowanej inwestycji najwyższego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym w zabudowie usługowej, planowany budynek będzie miał mniejszą powierzchnię zabudowy niż "wymienione wyżej budynki" tj. budynki w zabudowie usługowej. Zdaniem autora Analizy przyjęty wskaźnik "nie będzie miał negatywnego wpływu na ład przestrzenny w obszarze analizowanym" a ponadto zapewnia możliwość realizacji odpowiedniego zaplecza technicznego (dojazdu, parkingów, zbiornika p.poż.) jak również możliwość urządzenia zieleni. Należy zauważyć, że w zasadzie wszystkie powyższe argumenty autora Analizy skupiają się na charakterystyce albo samej inwestycji albo na charakterystyce wyodrębnionej w obszarze analizowanym rodzaju zabudowy tożsamej z zabudową planowaną przez inwestora. Brak jest natomiast odniesienia do charakterystyki całości ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Argumentacja powyższa wskazuje bowiem, że o ile będziemy rozważać budynki zajmujące powierzchnię 900 – 1000 m2, to nie dostrzeżemy szczególnych różnic przestrzennych; że planowany nowy budynek niewiele będzie się różnił od dwóch istniejących budynków usługowych (handlowych), że zabudowa działki inwestora w stopniu wynikającym z przyjętego wskaźnika nie pozbawi możliwości zagospodarowania tej właśnie działki w zakresie zaplecza technicznego. Odnośnie natomiast ładu przestrzennego poza działką inwestora i poza działkami z zabudową usługową autor Analizy nie czyni żadnych spostrzeżeń. Należy za to zauważyć, że jak wynika z treści Analizy spośród 26 analizowanych zabudowanych działek tylko dwie (usługowe) z pojedynczymi budynkami mają powierzchnię zabudowy 900 – 1000 m2, w zestawieniu występuje także jedna działka z zabudową mieszkalną o powierzchni 1053 m2 (poz. 4 w tabeli – działka nr [...]), ale jak wynika z mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy - obejmuje ona trzy budynki. Zdecydowana większość tj. 16 budynków ma powierzchnię zabudowy poniżej 200 m2. Planowany, obok przewidywanego do przebudowy, nowy budynek ma mieć powierzchnię zabudowy od 730 m2 do 922 m2, będzie miał więc powierzchnię zabudowy wprawdzie mniejszą niż budynki usługowe (które mają 2200 m2 i 1199 m2 powierzchni zabudowy), ale znacznie większą niż zdecydowana większość budynków w obszarze analizowanym. Co więcej dla owej zdecydowanej większości budynków mających powierzchnię zabudowy poniżej 200 m2 wskazywana w Analizie różnica powierzchni zabudowy 66 m2 to ok. 1/3, czyli jak najbardziej dostrzegalna. Słusznie przy tym podnosi Skarżący, że z analizy wynika, iż istniejąca zabudowa usługowa jest skupiona w jednym niejako izolowanym miejscu – a więc nie jest ani w odrębnych budynkach w bezpośrednim otoczeniu budynków mieszkalnych ani umieszczona na parterach budynków mieszkalnych. Odnośnie ładu przestrzennego poza działką inwestora autor Analizy czyni tylko jedno, ogólnikowe spostrzeżenie tj. że przyjęty wskaźnik "nie będzie miał negatywnego wpływu na ład przestrzenny w obszarze analizowanym". W czym należy upatrywać możliwości owego negatywnego wpływu i w oparciu o jakie spostrzeżenia dotyczące istniejącego ładu przestrzennego Autor analizy twierdzi, że jednak negatywnego wpływu nie będzie – Analiza odpowiedzi nie daje. Zdaniem Sądu takie sformułowania jak "brak wpływu na lokalny ład przestrzenny", podobnie jak dostrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych, używane w analizie sformułowania "bez obawy naruszenia ładu przestrzennego", "nie będzie miała negatywnego wpływu na lokalny ład przestrzenny" - nie wyjaśnia przyjętych parametrów (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2021 r. sygn. II SA/Kr 1364/22, publ. CBOSA). Należy także w ślad za wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 18 października 2023 r. (sygn. II SA/Bd 916/23 publ. CBOSA) zauważyć, że ustawodawca w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wprowadził wymóg, aby projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządziła osoba, o której mowa w art. 5, albo osoba wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy. Podkreślenia wymaga, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy. W konsekwencji należy uznać, że decyzja o warunkach zabudowy w argumentacji dotyczącej odstąpienia od średnich wartości parametrów zabudowy winna odwoływać się do wiedzy z zakresu urbanistyki, wskazywać na dostrzegalne w świetle tej wiedzy cechy czy kształtujące się prawidłowości istniejącej zabudowy. Jak zauważył prof. Piotr Lorens "Urbanista – to osoba, która prowadzi badania i studia nad ukształtowaniem struktury przestrzennej miasta" (por. "Wstęp" autorstwa P. Lorensa do "Wprowadzenia do projektowania urbanistycznego" pod redakcją P. Lorensa i J. Martyniuk-Pęczek, Akapit-DTP Gdańsk 2014, str. 3). W analizie architektoniczno – urbanistycznej, w przypadku odstąpienia od ustalonych średnich parametrów, powinny być przedstawione przemawiające za takim odstąpieniem spostrzeżenia wynikające z dokonanego badania jak ukształtowała się cała struktura przestrzenna w granicach obszaru analizowanego. Należy przy tym zauważyć, że pojęcie "struktura" w najbardziej ogólnym znaczeniu oznacza "rozmieszczenie elementów składowych oraz zespół relacji między nimi, charakterystyczny dla danego układu jako całości" (por. Encyklopedia PWN, dostęp https://encyklopedia.pwn.pl/haslo/struktura;3980513.html). W kontekście powyższego istotne dla sprawy są uwagi Skarżącego wskazujące, że istniejące w obszarze analizowanym (dwa) budynki handlowo – usługowe są oddzielone od planowanej inwestycji drogą publiczną, mają inne otoczenie tj. są pozbawione bezpośredniego sąsiedztwa zabudowy mieszkaniowej, tworzą odrębny zespół architektoniczny względem obszaru bezpośrednio przylegającego do działki inwestora, który ma charakter osiedla mieszkaniowego. Merytoryczna odpowiedź organu względem takiej argumentacji wymaga odwołania się do rozważań, jaka jest struktura przestrzenna tej części miasta, która jest objęta obszarem analizowanym; czy spostrzeżenia Skarżącego są zasadne czy błędne, bo niezgodne z umieszczonymi w treści Analizy rozważaniami będącymi wynikiem badania owej struktury miejskiej przez osobę, wobec której ustawodawca postawił wysoki wymóg co do kwalifikacji merytorycznych w zakresie urbanistyki. Jak wyżej wskazano – tego typu rozważań w Analizie sporządzonej w kontrolowanej sprawie nie ma. W konsekwencji nie można uznać, że organy dokonały w sposób zgodny z § 5 ust. 2 rozporządzenia w.n.z.z.t. odstępstwa od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym tj. wskaźnika 20,2 %. Odstępstwo to nie jest uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej, jako że żadnych takich przesłanek w treści Analizy odnaleźć nie można. Należy zauważyć, że w Analizie brak jest także przekonujących argumentów, dlaczego odstąpiono nie tylko od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego (20,2 %), ale pozwolono inwestorowi na zabudowę o wskaźniku nawet 29,6 % tj. przekraczającą średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla wyróżnionej w Analizie zabudowy usługowo – handlowej (28,65 %.). Samo powołanie się na "niezauważalną" różnicę rzędu 66 m2 jest nieprzekonujące zważywszy, że - jak wyżej wskazano, planowany nowy budynek nie będzie wznoszony w sąsiedztwie istniejących dużych budynków usługowo - handlowych, ale w sąsiedztwie znacznie mniejszych budynków jednorodzinnych. 10. Ze względu na powyższe oraz mając na względzie konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. konieczność wykonania znacznie szerszej niż obecna Analizy, zawierającej konkretne i szczegółowe argumenty przemawiające za określonymi w decyzji parametrami odbiegającymi od stwierdzonych w obszarze analizowanym średnich wartości, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. 11. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę po sporządzeniu analizy architektoniczno – urbanistycznej uwzględniającej powyższe stanowisko Sądu. W przypadku wskazywania w analizie odstępstwa od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym w analizie powinna znaleźć się szczegółowa argumentacja odwołująca się do cech zabudowy w całym obszarze analizowanym; w szczególności analiza powinna wyjaśnić, dlaczego przebadany ład przestrzenny daje podstawę do odstępstwa od średniego wskaźnika w obszarze analizowanym oraz ewentualnie jakie cechy ładu przestrzennego odnoszące się do zabudowy usługowej i jej usytuowania w strukturze zabudowy w obszarze analizowanym uzasadniają taki a nie inny wskaźnik zabudowy dla planowanej zabudowy. 12. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając wysokość wniesionego wpisu.