II SA/Bd 1079/05

Dnia 8 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi Izabeli O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. II SA/Bd 1079/05 UZASADNIENIE Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z [...] 2005 r., nr [...], wstrzymano roboty budowlane wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę w budynku gospodarczym zlokalizowanym na nieruchomości przy ulicy [...] w C., którego właścicielem jest Izabela O. Roboty polegały na wykonaniu od strony wschodniej budynku okna o wymiarach 147 cm × 147 cm, od strony południowej okna o wym. 50 cm × 60 cm i od strony północnej budynku drzwi składanych trzy częściowych o wym. 2,6 m × 2,0 m. Na inwestora nałożono obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Organ ustalił, że decyzją z dnia [...] 1985 r. Bogdan Z. otrzymał pozwolenie na budowę domku jednorodzinnego i budynku gospodarczego. Po zrealizowaniu budynku gospodarczego i utracie z mocy prawa, zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229; ze zm.) ważności pozwolenia na budowę z 28 czerwca 1985 r., w odniesieniu do domku jednorodzinnego, (z powodu nie rozpoczęcia budowy w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia na budowę), inwestor Bogdan Z. wystąpił w dniu 13 lipca 1993 r. z ponownym wnioskiem o pozwolenie na budowę i otrzymał je (decyzja Burmistrza Miasta C. z dnia 19 lipca 1993 r.) Na podstawie umowy darowizny z dnia 14 listopada 1996 r., Izabela O. stała się właścicielką nieruchomości przy ulicy [...] w C., a na mocy decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] 1999 r. nabyła uprawnienia z przeniesionego na jej rzecz pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał uznać, że budowa obiektu gospodarczego została zakończona, gdyż doprowadzono go do stanu, w którym stało się możliwe przystąpienie do użytkowania. Zarówno treść uzasadnienia decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia 19 lipca 1993 r. o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego, realizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w C., jak i uzasadnienie decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] 1999 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę dla ww. budynku mieszkalnego, wraz z oświadczeniem B. Z. z dnia 27 lutego 1989 r. o zakończeniu budowy budynku gospodarczego, zbieżnym z zapisami dziennika budowy (ostatni wpis dot. budynku gospodarczego dokonano 20 września 1988 r.), świadczą w ocenie organu o zakończeniu budowy wskazanego budynku gospodarczego. Organ uznał, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art.51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r.. Brak jest podstaw, aby w związku z treścią art. 51 ust. 7, w którym pominięto art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stosować art. 51 ust. 1 pkt 3 i następnie art. 51 ust. 4, w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy roboty budowlane, polegające na budowie obiektu budowlanego, do użytkowania którego można przystąpić po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, zostały zakończone. Organ ustalił, iż odstępstwa (mające charakter istotnych w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r.) w zakresie gabarytów obiektu (z 6 m × 10 m na 7 m × 8 m), konstrukcji jego dachu (z jednospadowego na dwuspadowy) oraz posadowienia na działce (przesunięcie zabudowy w głąb działki o 5 m w kierunku południowym), zostały zasygnalizowane przez inwestora Bogdana Z. w zawiadomieniu z dnia 27 lutego 1989 r. o zakończeniu budowy budynku garażowego na nieruchomości przy ul. [...], skierowanym do Urzędu Miasta w C. i posiadały akceptację właściwego organu administracji publicznej. Świadczą o tym dostarczone dokumenty (plan sytuacyjny stanowiący integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego z dnia 28 czerwca 1985 r. oraz arkusz zawierający przekrój A-A, widok i rzut przyziemia ww. obiektu) zaopatrzone w pieczątki Urzędu Miasta w C. potwierdzające ich zgodność z oryginałem. Dokonane zmiany względem projektu podstawowego nie spowodowały, pomimo potwierdzenia (w decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] 1993 r. o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego i decyzji Burmistrza z dnia [...] 1999 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego) faktu zakończenia budowy budynku gospodarczego, reakcji organu administracji, który w trybie art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie zakończenia budowy, tj. Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. mógł orzec o utracie ważności pozwolenia na budowę w przypadku samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia. Podczas kontroli w dniu 12 lipca 2004 r. organ ustalił, że w budynku gospodarczym wykonywane były także inne roboty budowlane poza związanymi ze zmianą gabarytów obiektu, konstrukcji jego dachu, czy posadowienia na działce. W obiekcie wykonano okno o wym. 147 cm × 147 cm, od strony wschodniej budynku, okno o wym. 50 cm × 60 cm od strony południowej i drzwi składane trzy – częściowe o wym. 2,6 m × 2,0 m od strony północnej budynku. O wprowadzonych zmianach, właściciel obiektu Izabela O. poinformowała Urząd Miasta C. w piśmie z dnia 23 września 2003 r. Zasygnalizowany w ww. piśmie termin dokonanych zmian w elewacji obiektu (kwiecień, maj 2004 r.) pokrywa się z datą (15 maja 2004 r.) przekazanego organowi wniosku Barbary K., sąsiadki właścicielki posesji w sprawie zbadania legalności wykonania otworów okiennych i drzwiowych w znajdującym się na posesji budynku gospodarczym. W kontekście złożonego przez właściciela ww. obiektu oświadczenia z dnia 23 września 2003 r., za niewiarygodne uznać należało jego oświadczenie z dnia 17 grudnia 2004 r., w którym kwestionuje on fakt wprowadzenia jakichkolwiek zmian w obiekcie. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż wykonanie okien i drzwi w obiekcie gospodarczym nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę, w warunkach samowoli budowlanej. Inwestor nie legitymowała się stosownym zezwoleniem budowlanym na wykonywanie tego rodzaju robót budowlanych , czym uchybiła obowiązkowi wynikającemu z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiącemu, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. Wykonanie nowego okna, podobnie jak umiejscowienie drzwi składanych trzyczęściowych w miejscu drzwi garażowych, należy traktować jako przebudowę, nie będącą budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Przebudowa została w orzecznictwie zdefiniowana, jako zmiana układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, mogąca dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych, jak i uzupełniających, np. związana ze zmianą sposobu użytkowania obiektu. Kwalifikacja wykonywanych przez Izabelę Orzechowską robót budowlanych (przebudowy), jako innych, niż objętych art. 48 i 49 Prawa budowlanego, nakazuje zastosować względem stwierdzonego przypadku samowoli budowlanej przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Postanowienie wstrzymujące roboty budowlane i nakładające obowiązek przedstawienia jednego egzemplarza inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych w budynku gospodarczym zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. [...] w C. służyć będzie doprowadzeniu wykonywanych w obiekcie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ w toku czynności sprawdzających (oględziny w dniu 25 kwietnia i 11 maja br.) nie stwierdził naruszenia art. 71 Prawa budowlanego w drodze samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. W zażaleniu Izabela O. podkreśliła, że skoro wg PINB dostarczone dokumenty ilustrujące zmiany dotyczące budynku gospodarczego (zmiany jego lokalizacji, gabarytów oraz wyglądu dachu) nie zostały uznane przez tenże PINB jako samowola budowlana, to taką samowolą nie będą również zmiany w elewacji. Zarówno rysunek dotyczący elewacji (usytuowanie okien i drzwi, których legalność kwestionuje PINB T.) oraz plan sytuacyjny są opieczętowane przez Urząd Miasta C. Oba te rysunki pochodzą z tego samego okresu i stanowią integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę tego budynku. Odwołująca się zaprzeczyła, ż wykonała nowe otwory okienne i drzwiowe w 2004 r. Sugerowanie się pismem z dnia 23 września 2003 r. o dokonaniu zmiany elewacji jest zbyt daleko idącym wnioskiem Postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie . Organ odwoławczy stwierdził, ze budynek gospodarczy został zrealizowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [..] 1985 r., która obejmowała budowę domu jednorodzinnego i budynku gospodarczego. Kolejne decyzje - o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1993 r., (wydana na właściciela Bogdana Z.) oraz z dnia [...] 1999 r., (wydana na Izabelę O.) o przeniesieniu uprawnień, dotyczyły wyłącznie budynku mieszkalnego. Zgromadzone w sprawie dokumenty nie potwierdzają faktu zgłoszenia do organu administracji architektoniczno – budowlanej zmian w budynku gospodarczym. Organ jednocześnie stwierdził, że inwestor dysponuje dokumentami w postaci planu sytuacyjnego oraz arkusza zawierającego przekrój i widok oraz rzut przyziemia obiektu gospodarczego z adnotacją i pieczątką Urzędu Miasta C. z 17 grudnia 2004 r., potwierdzający zgodność dokumentu z oryginałem, podczas gdy z pisma Urzędu wynika, że dokumentów dotyczących budowy nieruchomości nie było od 23 lutego 2003 r. Ta okoliczność podważa wiarygodność przedstawionych dowodów. Organ uznał, że w oparciu o zebrany materiał dowodowy należy stwierdzić, że dokumenty przedłożone przez Izabelę O. w zestawieniu z dokumentami uzyskanymi przez organ I instancji są niespójne. Na planie sytuacyjnym - po uzyskaniu stwierdzenia za zgodność – pokolorowano obrysy budynku mieszkalnego i gospodarczego kolorem zielonym, dopisano czarnym pisakiem zwymiarowanie budynku gospodarczego. Jako wiarygodne przyjęto dokumenty uzyskane przez organ I instancji. Organ podkreślił, że dokonane zmiany w budynku gospodarczym nie były zgłoszone do organu administracji architektoniczno – budowlanej i są robotami nowowykonanymi. Jednocześnie stwierdził, że każde odstąpienie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego inwestor winien zgłosić do właściwego terenowo organu administracji architektoniczno – budowlanej przed ich dokonaniem. Każda zmiana zgłoszona po jej wykonaniu jest w rozumieniu prawa budowlanego samowolą budowlaną. Skarżąca nie dowiodła, że dokonane zmiany zostały zgłoszone do właściwego organu administracji. Ponadto uzgodnienia znajdujące się na szkicu sytuacyjnym i zapisy "naniesione kolorem zielonym" – ostatnia data 19 lipca 1993 r. dotyczą tylko i wyłącznie budynku mieszkalnego. Biorący udział w oględzinach budynku gospodarczego przeprowadzonych w dniu 1 czerwca 2004 r., mąż skarżącej, Dariusz O. potwierdził swoim podpisem ujawnione w trakcie tych oględzin dokonane zmiany w elewacji budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zadaniem Sądu jest kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a więc badanie, czy zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Stosownie do art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.) Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy pozwolił ustalić, że budowa obiektu gospodarczego odbyła się na podstawie pozwolenia na budowę z 1985 r. i została zakończona. W marcu 2003 r. inwestor przystąpiła do prac związanych z wybiciem otworów okiennych oraz drzwi. Skarżąca zarzuciła organowi brak konsekwencji w ocenie materiału dowodowego, gdyż w zakresie zmian dotyczących gabarytów, nachylenia dachu i usytuowania obiektu oparł się on na dokumentach potwierdzonych przez Urząd Miasta C. za zgodność z oryginałem (dotyczy to planu sytuacyjnego, rzutu i widoku przyziemia), odmawiając wiarygodności tych samych dokumentów w odniesieniu do zmian w elewacji. Zarzut skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Wiarygodność wymienionych dokumentów wzbudziła przy ich ocenie uzasadnione wątpliwości. Potwierdzenie za zgodność z oryginałem nastąpiło w urzędzie, w momencie, gdy oryginały dokumentów znajdowały się już w Starostwie w T. Brak oryginałów dokumentów w organie dokonującym uwierzytelnienia nie pozwolił na dokonanie ustaleń na ich podstawie, bez oceny innych dowodów i okoliczności sprawy. Wątpliwości dotyczące uwierzytelnienia dokumentów zostały wyjaśnione po wydaniu rozstrzygnięcia. Nie ma to jednak wpływu na prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego, gdyż podważenie mocy dowodowej wymienionych dokumentów nie budzi sprzeciwu. Sam fakt braku dokumentów w organie nie pozwalał na ich uwierzytelnienie, tym samym ich moc dowodowa została słusznie przez organ zakwestionowana. Wbrew stanowisku skarżącej pominięcie kwestii dotyczących odstępstw od pierwotnego projektu co do gabarytów, nachylenia dachu i usytuowania obiektu nie wynikało wyłącznie z oparcia się na wymienionych dokumentach. Ocena innych dowodów pozwoliła na przyjęcie, że właściwy organ uprzednio zaakceptował zmiany. Odstępstwa te nie są jednak przedmiotem analizy, gdyż przedmiotem rozpatrzenia sprawy były następstwa zmiany elewacji w postaci wybicia otworów okiennych i drzwiowych. W tym zakresie ocena innych dowodów i okoliczności nie pozwoliła na przyjęcie, że wynikające z wymienionych dokumentów zmiany zostały zatwierdzone przez organ architektoniczno – budowlany. Zasadnicze znaczenie miała zapowiedź zmian w pismach skarżącej, z dnia 20 marca i 23 marca 2003 r. (k 5,6) oraz zbiegające się w czasie doniesienie sąsiadki o wybiciu otworów okiennych, a także zawarte w protokole z dnia 1 czerwca 2004 r. potwierdzenie przez męża skarżącej dokonania zmian. Zdarzenia te korespondują ze sobą i pozwalały organowi na stwierdzenie, że zmiany elewacji miały miejsce w 2004 r. Wykonywane prace zakwalifikowano jako przebudowę istniejącego obiektu. Takie roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż prowadziły do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu w zakresie istotnych cech elewacji. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, że niedopuszczalne jest uchylenie na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (Dz. U. 2000 r. Nr 106, poz. 1126; ze zm.) decyzji o pozwoleniu na budowę w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w sytuacji, w której budowa została już zakończona (por. orz. NSA/Gd 622/2000). Gdy budowa została zakończona uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę byłoby działaniem czysto formalnym, nie mającym żadnego znaczenia prawnego. Istotne jednak odstąpienie od warunków zatwierdzonego pozwolenia na budowę jest zawsze (bez względu na to, czy spowodowało to uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też nie) podstawą do wszczęcia postępowania określonego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, lub też nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli zakres odstępstwo to uzasadnia. W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na charakter prac, art. 48 Prawa budowlanego nie ma zastosowania. W pismach skarżącej z marca 2003 r. jest mowa o zamiarze zmiany przeznaczenia budynku gospodarczego. Zakres zmian nie został sprecyzowany. Na dzień wydania zaskarżonego postanowienia stwierdzone zmiany obejmowały wybicie otworów okiennych i drzwi. Charakter zmian pozwala na ustalenie, że były one istotne. Przepisy nie definiują, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach celowe jest korzystanie przede wszystkim ze środków przewidzianych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w celu likwidacji i przeciwdziałania samowoli budowlanej. Z art. 50 Prawa budowlanego wynika, że przepis ten stosuje się w innych przypadkach, niż określone w art. 48 Prawa budowlanego. Dalsze działania w sprawie likwidacji skutków samowoli budowlanej powinny więc być podjęte i prowadzone na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. To pozwoli następnie nałożyć na inwestora obowiązki wykonania określonych decyzją administracyjną czynności w celu doprowadzenia wykonywania robót do stanu zgodnego z prawem, jak też określić termin ich wykonania, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dokonane ustalenia pozwalają na uznanie, że organ wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył prawa i nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów. Z tego względu Sąd na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Przeprowadzenie postępowania dowodowego i ustalenie stanu faktycznego należy do organu administracyjnego. Sąd nie uwzględnił więc wniosku skarżącej o przesłuchanie jej męża w charakterze świadka.