II SA/Bd 1079/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego zajętego pasa drogowego 1. oddala skargę, 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy), na rzecz adwokata P. Ł., kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z [...] r. nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w [...] nakazał J. Sz. przywrócenie do stanu użyteczności zajęty pas drogowy ulic [...] i [...] poprzez likwidację obiektu budowlanego do dnia 21.09.2009r. Ponadto w punkcie drugim decyzji organ nadał wydanej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007, Nr 19, poz. 115 ze zm.), a także art. 108 §1 Kpa. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, że J. Sz. dokonał samowolnego zajęcia pasa drogowego ul. [...] i [...] poprzez usytuowanie tam ogrodzenia. Przedmiotowy obiekt budowlany zajmuje pas drogowy bez ważnego zezwolenia zarządcy drogi, co zostało potwierdzone wyrokami Sądu Grodzkiego Wydział XIV - sygn. akt XIV W 3909/03 oraz Sądu Okręgowego IV Wydział Karno Odwoławczy - sygn akt. IV Waz 81/09 uznających J. Sz. za winnego wykroczenia z art. 99 §1 pkt l KW tj. czynu podlegającego na usytuowaniu obiektu budowlanego w postaci ogrodzenia w pasie drogi publicznej ulicy [...] w [...] bez zgody zarządcy drogi i na cele niezwiązane z gospodarką komunikacji drogowej. Uzasadniając nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ I instancji wskazał niezbędność takiego rozstrzygnięcia ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego oraz interes społeczny mieszkańców ulicy [...]. Ogrodzenie jest bowiem posadowione na drodze dojazdowej do kilku posesji, co skutkuje zwężeniem ulicy [...] od strony ulicy [...] i tym samym uniemożliwieniem dojazdu większych samochodów w tym pojazdów oczyszczania miasta jednostek Straży Pożarnej, Pogotowia Ratunkowego, Energetycznego, Gazowego. J. Sz. wniósł odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], kwestionując ustalenia organu I instancji co do tego, że ulica [...] ma charakter drogi publicznej. Ponadto odwołujący wskazał na bezprawność czynności podjętych przez pracowników ZDMiKP, a także wywodził, że przedmiotowa nieruchomość stanowi jego własność na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z 20 grudnia 2007r. sygn. akt IICa 677/07 i IICz 752/07. Podjęte przez odwołującego czynności faktyczne miały na celu doprowadzenie nieruchomości do stanu sprzed 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organy ten powołał się na przepis art.36 ust.1 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Na podstawie akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że na przełomie maja i czerwca 2008 r. J. Sz., mimo braku zgody zarządcy drogi, samowolnie zajął pas drogowy oznaczony jako działka drogowa nr [...] w obrębie [...] łącząca ulicę [...] z ulicą [...] poprzez usytuowanie na niej obiektu budowlanego w postaci ogrodzenia. SKO ustaliło ponadto, że ulica [...] i ulica [...] w [...] są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, przy czym ulica [...] jest zaliczona, zgodnie z Uchwałą Nr XXXII/740/04 z dnia 8 września 2004 r. do dróg krajowych, a ulica [...] jest drogą gminną, zaliczoną do tej kategorii dróg uchwałą Rady Miasta [...] Nr XIV/446/99 z 29 września 1999r. W ocenie organu odwoławczego, granice pasa drogowego wynikają z projektu podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...] (działek nr[...]) oraz załącznika graficznego sporządzonego przez biegłego sądowego, załączonych do akt sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło również motywy, jakimi kierował się organ pierwszej instancji rozważając konieczność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Uznano mianowicie, że ze względu na ochronę zdrowia - życia ludzkiego oraz interes społeczny mieszkańców ul. [...] rozstrzygnięcie w tym zakresie jest zasadne. Ogrodzenie jest bowiem posadowione na drodze dojazdowej do kilku posesji, co skutkuje zwężeniem ul. [...] od strony ul. [...] i tym samym uniemożliwieniem dojazdu większych samochodów, w tym pojazdów oczyszczania miasta, Jednostek Straży Pożarnej, Pogotowia Ratunkowego, Energetycznego i Gazowego. Skargę na tę decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. Sz.. W jej uzasadnieniu ponownie wyeksponował swoje przekonanie, że działka nr[...], na której przebiega ul. [...] nigdy nie podlegała wywłaszczeniu pod drogę publiczną i nadal pozostaje jego własnością. Na tę okoliczność, zdaniem skarżącego, wskazują przede wszystkim postanowienie Sądu Okręgowego w [...] w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia, a także protokoły z negocjacji prowadzonych w Urzędzie Miasta w [...] w celu uregulowania dojazdu do nieruchomości sąsiedniej. Na rozprawie w dniu 18 maja 2010r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo podniósł, że organy orzekające w sprawie naruszyły dyspozycję art. 108 § 1 kpa, gdyż nie wykazały zaistnienia określonych w tym przepisie przesłanek do nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie wskazując na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą zajęcia pasa drogowego, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007, Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z jego treścią przesłanka do wydania decyzji orzekającej o przywróceniu pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności zachodzi wówczas, gdy mamy do czynienia z samowolnym zajęciem pasa drogowego. Samowolnym naruszeniem pasa drogowego jest zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia. O ile jednak sam fakt usytuowania przez J. Sz. ogrodzenia pomiędzy ulicami [...] należy w niniejszej sprawie do bezspornych okoliczności, to właściwy spór dotyczy zasadności uznania przez organy orzekające w sprawie, że w ustalonym stanie faktycznym uzasadnione było wydanie wobec skarżącego nakazu przywrócenia zajętego pasa drogowego. Skarżący kwestionował bowiem ustalenie przez organ w postępowaniu administracyjnym, że grunt, na którym umieścił on ogrodzenie, stanowi pas drogowy ulic[...]. Wywodził również, że przedmiotowa nieruchomość stanowi jego własność na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 18 lipca 2007r. (IINs 2648/05), zmienionego postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 20 grudnia 2007r. (IICa 677/07). W pierwszej kolejności niezbędne jest zatem określenie prawnego charakteru pasa gruntu, będącego przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Chodzi w szczególności o to, czy spełnia on kryteria dające podstawę do zakwalifikowania go jako drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W myśl tego artykułu drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zasadniczymi wyróżnikami drogi publicznej zatem są dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii, to jest - stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy - do drogi krajowej, drogi wojewódzkiej, powiatowej bądź gminnej. Zaliczenie drogi do określonej kategorii, a w konsekwencji uzyskanie przymiotu drogi publicznej zależy ponadto od rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu (droga krajowa), uchwały sejmiku województwa (drogi wojewódzkie), uchwały rady powiatu (droga powiatowa). Natomiast do grupy dróg gminnych są włączone drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich lub powiatowych, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do tej kategorii dróg następuje w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, natomiast ustalenie przebiegu dróg gminnych dokonuje się na mocy uchwały rady gminy (Kotowski Wojciech, Kurzępa Bolesław; Komentarz do art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, komentarz; System Informacji Prawnej LEX/el 2004). Poza sporem w sprawie pozostaje, że ulica [...] jest zaliczona do dróg krajowych. Natomiast kwestionowany przez skarżącego charakter prawny ul. [...] w [...] wynika jednoznacznie z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego przez organy orzekające w sprawie, które słusznie przyjęły, że ulica ta została zaliczona do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały Rady Miasta [...] Nr XIV/446/99 z 29 września 1999r. Drugim obszarem zagadnień prawnych koniecznym do rozważenia w niniejszym postępowaniu z uwagi na treść odwołania i skargi jest kwestia własności nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja. Pomiędzy Gminą Miasta [...] a skarżącym istnieje spór co do tego prawa, na co wskazuje m.in. wyrok Sądu [...] w [...] z dnia 22 października 2009r.(IICa 533/09). W tej sytuacji domniemanie o zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wynikające z treści art. 3 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece /Dz.U. 2001r, nr 124 poz. 1361 ze zm./ zobowiązywało organy orzekające w sprawie do uznania, że prawo własności nieruchomości przysługuje Gminie Miasta [...]. Wskazać w tym miejscu należy, że co do zasady ani organy administracji publicznej ani sądy administracyjne nie są władne do dokonywania oceny materialnoprawnych aspektów zgodności wpisów w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Są to bowiem zagadnienia należące do prawa cywilnego, a zatem tylko w trybie i na zasadach określonych w tej gałęzi prawa skarżący mogą obalić domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych określone w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Skarżący nie wskazał żadnych okoliczności, które podważałyby wynikający z wpisów w księdze wieczystej tytuł własności Gminy Miasta [...]. W szczególności zauważyć należy, że nie wykazał przed wojewódzkim sądem administracyjnym, aby toczyło się przed sądem powszechnym postępowanie o uzgodnienie stanu prawnego przedmiotowej działki ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego dotyczącego braku podstaw do nadania decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 108 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony, przy czym rygor ten może być nadany decyzji również po jej wydaniu. Organ pierwszej instancji wskazał, że przesłanką nadania rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności była ochrona zdrowia i życia ludzkiego oraz interesu społecznego. W jego ocenie ochrona ta polegała na konieczności usunięcia z pasa drogowego przeszkody uniemożliwiającej przejazd ul. [...] dużych samochodów służb komunalnych i ratowniczych. Intencją organu było zatem usunięcie zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców okolicznych posesji, jakie mogłoby powstać w sytuacji, gdyby z powodu zajęcia pasa drogowego służby te nie mogły dotrzeć z pomocą lub też świadczyć usług komunalnych. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest uchybień, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 19 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348; ze zm.).