II SA/Bd 1081/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi I. P. i S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. C. z dnia [...] lutego 2009r., Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na rzecz adwokata P. S. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 1 uchwały nr [...] Rada Gminy D. z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr 150, poz. 2708) Wójt Gminy D. orzekł o obowiązku uiszczenia przez I. i S. P. opłaty adiacenckiej w kwocie 8.515,50 zł z tytułu wzrostu wartości należącej do nich nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w obrębie geodezyjnym D. Zgodnie z decyzją wymieniona kwota stanowiła 25 % sumy 34.062,00 zł, o jaką wzrosła, w związku z dokonanym podziałem na działki o nr od [....] do [...] i od nr [...] do [...] zatwierdzonym decyzją z dnia [...] nr [...] Wójta Gminy D. wartość rynkowa powyższej nieruchomości. Jednocześnie Wójt Gminy orzekł o niepobieraniu opłaty adiacenckiej od A. P. z tytułu wzrostu wysokości działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym D. oraz od M. i W. Ż. z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] położonej w wymienionym obrębie - w związku z ich podziałem zatwierdzonym wskazaną wyżej decyzją stwierdzając, że ich wartość po podziale nie wzrosła. W uzasadnieniu decyzji podano, że stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty w wysokości 25% przyjęto w związku z ustaleniem takiej stawki w wymienionej w postawie prawnej uchwale nr [...] rady Gminy D., a wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale oszacował na kwoty odpowiednio 403.175,00 zł i 369.113,00 zł rzeczoznawca majątkowy. Z uzasadnienia wynika, że uwagi właścicieli działki nr [...] zawarte w piśmie z dnia 5 stycznia 2009 r. zostały uznane za zasadne i uwzględnione przez rzeczoznawcę w aneksie do operatu. W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy D. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. I. i S. P. wnieśli o obniżenie opłaty adiacenckiej. Odwołujący się podnieśli, że wydzielone w wyniku podziału działki są zbyt duże, co zmniejsza ich wartość i popyt na nie, zaś dojazd do działek utrudnia usytuowany na drodze słup energetyczny. Nadto do porównań przyjęto wydzielone w gminie działki mniejsze o większej wartości (o pow. od 800 do 1183 m²). Nie uwzględniając odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wydało w dniu [...] decyzję nr [...] orzekającą o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że opłata adiacencka jest świadczeniem z tytułu korzyści jakie odnosi właściciel nieruchomości przez wzrost jej wartości w wyniku podziału na mniejsze nieruchomości, które są przedmiotem sprzedaży. Zdaniem SKO, sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wykazał jednoznacznie zwiększenie wartości działki nr [...] na skutek jej podziału i nie można organowi I instancji skutecznie zarzucić oparcia rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu stanu faktycznego oraz błędnej ocenie tego stanu pod względem prawnym. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem skarżących, że przyjęcie do porównań cen uzyskanych za mniejsze działki z rynku lokalnego spowodowało niewłaściwe ustalenie wartości ich nieruchomości, bowiem rzeczoznawca posłużył się cenami transakcyjnymi zarówno z terenu gminy D., jak i terenu gminy O. ustalając na podstawie relacji między analizowanymi działkami wskaźnik 0,86. W kwestii wydzielenia, wg stron, przy podziale zbyt dużych działek z ich nieruchomości SKO wskazało na nieskorzystanie z możliwości odwołania się od decyzji podziałowej z dnia [...], w związku z czym stała się ona ostateczna. Odnośnie zaś słupa energetycznego linii napowietrznej usytuowanego na wydzielonej drodze dojazdowej w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że nie jest on częścią składową nieruchomości i jego przeniesienie w inne miejsce lub likwidacja połączona z ułożeniem linii energetycznej pod ziemią mogą być przedmiotem negocjacji z właścicielem – zakładem energetycznym i kwestia ta pozostaje poza niniejszym postępowaniem. I. i S. P. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący podnieśli, że ze względu na to, iż z drogi dojazdowej (wewnętrznej) będzie w przyszłości korzystać kilku użytkowników, droga ta winna być przejęta na własność gminy za odszkodowaniem. Wg nich w operacie szacunkowym wartość gruntów przeznaczonych pod wymienioną drogę określono na 57.953,00 zł (36,33 zł/m² x 1882 m²) i o tę kwotę wartość rynkowa nieruchomości ulega obniżeniu z powodu konieczności nabycia udziałów w drodze przez kupujących działki; do których tą drogą jest dojazd. W ocenie skarżących przy ustaleniu opłaty adiacenckiej winny być nadto uwzględnione poniesione koszty pomiaru działek przez geodetę. Skarżący poza tym wskazali na nierozwiązany problem stojącego na drodze dojazdowej słupa energetycznego, za którego niewłaściwe usytuowanie odpowiada gmina oraz na spadek popytu na działki budowlane powodujący obniżanie się ich cen. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po udzieleniu przez organ powyższej odpowiedzi pełnomocnik skarżących uzupełnił ich skargę pismem z dnia 10 sierpnia 2009 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W piśmie uzupełniającym skargę zarzucono organom naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uwzględnienie przy nakładaniu opłaty adiacenckiej od wartości działki nr [...] powierzchni gruntu (1323 m²) wydzielonej z niej pod drogę. Nadto z aneksu z dnia 19 stycznia 2009 r. do operatu szacunkowego nie wynika w jakim zakresie ograniczenia zgłaszane przez strony zostały w nim uwzględnione i w jaki sposób ustalono wartość 1m² koniecznych dróg dojazdowych działek nr [...] i [...]. Poza tym podniesiono, że sporządzony aneks jest niepełny, gdyż pominięto w nim wartość drogi dojazdowej na działce [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że kontrola ta sprowadza się do oceny, czy wydając rozstrzygnięcie organ nie naruszył prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu wpływającym na jego treść. Poza tym, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd nie będąc przy ocenie legalności co do zasady związany granicami skargi, to jest mając uprawnienie do reagowania na niedostrzeżone przez skarżącego wadliwości kontrolowanego aktu, jest jednak związany granicami sprawy. Zatem rozpoznając skargę sąd nie może wykraczać poza przedmiot zaskarżonego konkretnego aktu. Ze względu na to, iż w niniejszym przypadku przedmiotem sprawy, jest prawidłowość ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, poza oceną sądową pozostają zarzuty skarżących dotyczące wydzielania zbyt dużych działek w sprawie, której przedmiotem był podział nieruchomości. W myśl art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Na wysokość tej opłaty rzutuje różnica między wartością nieruchomości po podziale i przed podziałem. Nadto, zgodnie z powyższym przepisem, opłata adiacencka stanowi określony procent tej różnicy, w zależności od wysokości stawki procentowej uchwalonej przez radę gminy, nie większej jednak niż 30 %. Na terenie gminy D. stawka ta wynosi 25%. Stosownie do art. 149 i 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy przy ustalaniu wartości nieruchomości skarżących obligowany był kierować się unormowaniami działu IV rozdziału I tejże ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Zgodnie z art. 150 ust. 2 cyt. ustawy, przy wycenie nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu rzeczoznawca dokonuje ustalenia ich wartości rynkowej. W art. 151 ust. 1 ustawy określono, że wartość rynkową nieruchomości stanowi przewidywana najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy spełnieniu wymienionych w tym przepisie warunków, zaś w myśl art. 154 ustawy przy wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględnia się, poza cenami i cechami nieruchomości podobnych, w szczególności cel wyceny oraz czynniki charakteryzujące wycenianą nieruchomość takie jak rodzaj, położenie, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania. W art. 152 ust. 2 ustawy oraz rozporządzeniu wykonawczym z dnia 21 września 2004 r. przewidziano stosowanie przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości podejścia porównawczego, dochodowego, kosztowego lub mieszanego. Rzeczoznawca majątkowy sporządzając w niniejszej sprawie operat szacunkowy posłużył się podejściem porównawczym i przewidzianą dla niego metodą korygowania ceny średniej. Stosując metodę korygowania ceny średniej rzeczoznawca obligowany był przyjąć do porównań zbiór co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i których ceny transakcyjne oraz cechy są znane, zaś wartość wycenianej nieruchomości ustalić w drodze korekty średniej ceny rynkowej uzyskanej z tego zbioru przy pomocy współczynników korygujących uwzględniających różnicę w poszczególnych cechach nieruchomości. Jak wynika z operatu szacunkowego rzeczoznawca wyłączył z wyceny wydzieloną działkę nr [...] o powierzchni 19.308 m² w części zabudowaną, pozostającą w rolniczym wykorzystaniu, przewidzianą do ewentualnego wtórnego podziału, w związku z czym oszacowaniu podlegała ogólna powierzchnia 10 160 m². Jednak nie objęcie wyceną wymienionej działki nie znalazło odzwierciedlenia w decyzjach orzekających w sprawie organów i nie było przedmiotem ich oceny. Treść art. 98a ustawy wskazuje, iż wycenie podlega wartość całej dzielonej nieruchomości. Bez znaczenia jest wskazywana w operacie okoliczność, iż w przyszłości działka nr [...] może być przedmiotem wtórnego podziału. Jedyny wynikający z art. 98a ust. 3 ustawy wyjątek w tym względzie stanowią działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, które z mocy prawa przechodzą na własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa (vide art. 98 ustawy). Ponadto świetle treści art. 92 ustawy podziałowi, a w konsekwencji o opłacie adiacenckiej nie podlegają nieruchomości położone na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego – nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0, 3000 ha. W aktach administracyjnych brak jest kserokopii miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który nastąpił podział działki [...], a w decyzji podziałowej stwierdza się, że działka nr [...] pozostaje w dotychczasowym użytkowaniu (rolnym), zaś z operatu szacunkowego (k 6) wynika, że całość terenu o powierzchni 2.9468 ha przeznaczona jest na cele inwestycyjne. Przeprowadzony przez Sąd z urzędu dowód z planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami S., C., T., oraz granicą wsi w D. przyjętego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...]. (Dz. Urzęd. Woj. [...]., Nr 3, poz. 636) nie pozwolił na ustalenie, czy istniały określone w art. 92 ustawy przesłanki do jego zastosowania (działka nr [....]położona jest w całości lub części w granicach planu, a jeśli tak- jakie jest w planie przeznaczenie terenu). Podkreślenia wymaga, że jeżeli intencją ustawodawcy byłoby dopuszczenie innych jeszcze niż wymienione w art. 98a ust. 3 i art. 92 ustawy sytuacji, w których należałoby wyłączyć spod ustaleń na cele opłaty adiacenckiej część dzielonej nieruchomości, niewątpliwie by to unormował. W nawiązaniu do powyższego stwierdzić też należy, iż chybiony jest zarzut pełnomocnika skarżących, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej powierzchnia działki [...] winna być, w świetle art. 98a ust. 3, pomniejszona o część wydzieloną pod drogę, stanowiącą po podziale działkę nr [...]. W wymienionym przepisie jest bowiem mowa o drogach publicznych, zaś działka nr [...] o powierzchni 1323 m² przewidziana jest jako droga wewnętrzna- dojazdowa. Okoliczność, że będzie ona dostępna dla większej ilości podmiotów nie przesądza o publicznym charakterze drogi. Stosowanie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogami publicznymi są drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Do dróg gminnych natomiast, zgodnie z art. 7 cyt. ustawy, zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Nadto z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności m.in. drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz innych obiektów są drogami wewnętrznymi. W związku z rodzajem drogi przewidzianej na działce nr [...] skarżący mogą też skutecznie domagać się przejęcia przez gminę na własność tejże działki za odszkodowaniem w trybie art. 98 ustawy. Rzeczoznawca jako czynniki rzutujące na wartość wymienionej powierzchni działki nr [...] po podziale uwzględnił usytuowanie – dojazd do poszczególnych działek (dostateczne), uzbrojenie ich terenu (dostateczne), utrudnienia inwestycyjne takie jak kształt działki, nabywanie udziałów, konieczność nabycia sąsiednich działek, brak bezpośredniego dojazdu itp. (duże i średnie) oraz wielkość działek (określając ją dla działek o powierzchni do 2000 m² jako średnią i powyżej 2000 m² jako dużą), po czym porównał te działki z wytypowanymi 13 transakcjami sprzedaży na terenie D. niezabudowanych 19 działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne, mającymi miejsce w latach 2007-2008. O ile działki wydzielone z nieruchomości skarżących miały powierzchnię od 606 m² do 3072 m² (w tym 1 działka o dużej powierzchni, 4 działki o średniej powierzchni- tj. do 2000 m ² i 2 działki małe przeznaczone do zagospodarowania z inną działką, co łącznie dawało każdej z nich powierzchnię powyżej 2000 m²), to w zbiorze działek przyjętych do porównań znajdowały się 3 działki małe (o pow. do 900 m²) i 18 działek średnich (o pow. od 900 do 2000 m²). Jakkolwiek wśród wydzielonych z nieruchomości skarżących było tylko 50 % działek o średniej powierzchni, to ustalona przez rzeczoznawcę na kwotę 58,69 zł za 1m² średnia cena uzyskana przy sprzedaży porównywalnych działek ze zbioru została przez niego skorygowana odpowiednimi współczynnikami przyjętymi dla poszczególnych cech (i to w odniesieniu do każdej z wydzielonych działek), w tym również dla cechy w postaci wielkości powierzchni działki, której wagę w tym wypadku określił na 25 %. Poza tym rzeczoznawca wskazał na brak wypływu upływu czasu na zmianę cen w związku z posłużeniem się transakcjami z 2007 r. Obliczona w efekcie powyższego wartość jednostkowa 1m² gruntu wydzielonych działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w kwocie 42,24 zł, w ocenie Sądu, nie budzi zastrzeżeń, zaś zarzut dotyczący wpływu przyjęcia do porównań zbyt małych działek sprzedanych gminie na zwiększenie wartości ich nieruchomości po podziale, nie może być uznany za uzasadniony. Natomiast argumentacja użyta w powyższym zakresie w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w nawiązaniu do odwołania jest nietrafna, gdyż organ powołał się na transakcje wykorzystane przez rzeczoznawcę przy szacowaniu działki nr [...] według stanu na dzień podziału, nie zaś po podziale. Jak wynika z operatu szacując wartość nieruchomości po podziale rzeczoznawca przyjął dla działki nr [..] o powierzchni 1323 m² stanowiącej drogę wewnętrzną, wartość zerową, a więc wartość tej działki nie miała wpływu na dokonaną wycenę nieruchomości na łączną sumę 429.148, 00 zł, czyli 42,24 zł za 1 m². Wartość nieruchomości skarżących przed podziałem pomniejszonej o powierzchnię działki [...] rzeczoznawca określił na 369.112,00 zł, to jest na 36,33 zł za 1 m². Wycena dotyczyła zatem obszaru 10.160 m². W tym wypadku, ze względu na brak w gminie D. odpowiedniej liczby transakcji większych działek o zbliżonej do wskazanej wyżej powierzchni, rzeczoznawca posłużył się do porównań 8 transakcjami dotyczącymi działek budowlanych z gminy O. Zastosował też inny sposób wyceny- poprzez odniesienie cen transakcyjnych za 1m² dużych działek przed podziałem do cen 1m² uzyskanych w transakcjach zbliżonych działek po podziale o mniejszej powierzchni. Powyższe transakcje z gminy O. stanowiły uzupełnienie wykorzystanych w podobny sposób 10 transakcji sprzedaży dużych działek przed podziałem i podobnych działek po podziale o mniejszej powierzchni z terenu gminy D. Przy uzyskanych z powyższych relacji wskaźnikach od 0,72 do 0,86 rzeczoznawca zastosował ten ostatni; korzystniejszy dla skarżących. W efekcie wartość 1m² nieruchomości (pow. 10.160 m²) przed podziałem określona została na 36,33 zł, a cała powierzchnia na 369.113,00 zł. Zastosowanie wskaźnika 0,72 spowodowałoby oszacowanie nieruchomości przed podziałem na niższą kwotę, co zwiększyłoby różnicę między wartością po podziale i przed podziałem skutkując tym samym podwyższeniem opłaty adiacenckiej. Mimo, że skarżący nie podnieśli konkretnych zarzutów odnośnie wyceny nieruchomości sprzed podziału, to zastrzeżenia budzi wykorzystanie do niej pochodzących z 2004 r. (w 1 przypadku 2005 r.) transakcji z gminy O. Wprawdzie rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości może wziąć pod uwagę transakcje dokonywane w czasie bardziej lub mniej odległym, ale nie powinien pomijać całkowicie, o ile nie zachodzą szczególne okoliczności umów zawartych w okresie zbliżonym do daty sporządzenia operatu i to nawet przy stabilności rynku, a tym bardziej, gdy ceny nieruchomości wykazują tendencję wzrostową. Z operatu szacunkowego nie wynika, by pod kątem możliwości wykorzystania do porównań rzeczoznawca analizował rynek transakcji nieruchomości budowlanych z lat 2007-2008 w innych gminach powiatu bydgoskiego, które w świetle przepisów ustaw samorządowych stanowią rynek lokalny, o którym mowa w § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Wskazany wyżej niewłaściwy wybór nieruchomości do porównań mógł rzutować na dokonaną przez rzeczoznawcę wycenę nieruchomości skarżących, a tym samym na zawyżenie wysokości opłaty, do której uiszczenia zostali zobowiązani. Operat szacunkowy z dnia 7 listopada 2008 r. uzupełniony został przez rzeczoznawcę aneksem, którym zmienił on wartość rynkową nieruchomości po podziale pomniejszając ją o wartość koniecznych do nabycia dróg dojazdowych do działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 55,9 m². Wartość rynkową nieruchomości po podziale określił po korekcie na 403.175,00 zł w związku z czym wzrost jej wartości z tytułu podziału wyniósł 34.062,00 zł., którą to kwotę uwzględniono przy ustalaniu opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca w aneksie stwierdził, iż sporządził go w wyniku uwzględnienia ograniczeń wskazanych przez właścicieli nieruchomości. Nie ma racji pełnomocnik skarżących twierdząc, że rzeczoznawca winien dodatkowo zmniejszyć wskazaną wyżej wartość nieruchomości po podziale o wartość drogi dojazdowej o pow. 1323 m² stanowiącej działkę [....]. Powierzchnię tejże drogi rzeczoznawca bowiem w operacie oszacował na zero. Skoro wartość działki nr [...] nie została dodana do wartości pozostałych wydzielonych działek, a więc nie spowodowała powiększenia wartości wycenianej nieruchomości, nie było podstaw by ją od ogólnej wartości nieruchomości odliczać. Ta sama okoliczność powoduje, że bezzasadne są ewentualne rozważania dotyczące zmniejszenia wartości drogi w związku z usytuowanym na niej słupem energetycznym. W takim bowiem aspekcie kwestia wspomnianego słupa mogła być w niniejszej sprawie tylko rozpatrywana. Nadmienić należy, że z załączonego do akt pisma Wójta Gminy D. do skarżących z dnia 11 lutego 2009 r. wynika, iż od granicy północnej drogi do słupa energetycznego wydzielony jest pas drogi około 7 metrów, co może być wystarczające dla dojazdu na poszczególne działki. Pod użytym w aneksie określeniu "ograniczenia" należy, zdaniem Sądu, rozumieć utrudnienia inwestycyjne, do których – jak wcześniej wskazano- zalicza się m.in. konieczność nabycia udziałów, na co powołano się w tymże aneksie. Natomiast podzielić trzeba stanowisko pełnomocnika skarżących, że w analizie nie został wyjaśniony sposób ustalenia podanej w nim wartości działek- dróg dojazdowych. Użyta przez rzeczoznawcę w obliczeniach liczba "1,1" jest zapewne jakimś współczynnikiem. Natomiast kwota 42,24 zł/m² jest ustaloną w operacie wartością metra kwadratowego nieruchomości skarżących po podziale. Jednak wartość drogi dojazdowej nie może być co do zasady określana identycznie jak wartość działki przeznaczonej na zabudowę mieszkaniową, na co wskazuje § 36 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Zasadą jest bowiem w myśl tego przepisu odsyłającego do § 36 ust. 1 i 2, że przy ustalaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne przyjmuje się do porównań w pierwszej kolejności transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi, a dopiero w razie braku cen związanych z takimi transakcjami stosuje się metodę wyceny przewidzianą w ust. 2 pkt 1 tego paragrafu. Postąpienie zgodnie z tym unormowaniem wymagałoby zbadania przez rzeczoznawcę lokalnego rynku nieruchomości drogowych. W nawiązaniu do wskazanego wyżej podnoszonego wobec aneksu zarzutu zwrócić też należy uwagę, że § 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego jednoznacznie przewiduje, iż operat winien odzwierciedlać postępowanie, o którym mowa w art. 4 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości. Przy sporządzaniu powyższego aneksu wymóg ten nie został przez rzeczoznawcę spełniony. Rzeczą bezsporną jest, że podstawą wydania zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji była wycenia nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym przez niego operacie. Jakkolwiek ocena pod względem merytorycznym prawidłowości wyceny wymagającej w dużej mierze posiadania wiedzy specjalistycznej musi być taktowana z dużą ostrożnością, tym niemniej nie oznacza to związania organu zawartymi w operacie szacunkowym ustaleniami – operat jako opinia biegłego, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie organu. Organ jako decydujący o wysokości opłaty adiacenckiej ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie w świetle art. 7 i 77 § 1 kpa spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań zmierzających do właściwego ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale oraz należnej z tytułu wzrostu tej wartości opłaty. Treść uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wskazuje, by przed wydaniem decyzji analizował on przynajmniej poprawność opracowanego na jej potrzeby operatu. Z motywów decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaś wynika, że przyjęta przez rzeczoznawcę metoda wyceny i zastosowanie techniki szacowania odpowiadają przepisom prawa oraz, iż brak jest podstaw do podważenia stanowiska organu I instancji zarzucając mu błędne ustalenie stanu faktycznego. Opisane wyżej wielkości operatu świadczą jednak, że dokonana przez organ odwoławczy jego ocena merytoryczna i faktyczna była nie dość wnikliwa. Właściwa weryfikacja tego dowodu wymagała bardziej dogłębnej – na miarę możliwości organu- jego analizy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny, w którym mieści się właściwe określenie wartości nieruchomości, może prowadzić do ustalenia opłaty w odpowiedniej, prawidłowej wysokości, a tym samym rzutować na treść decyzji w tym przedmiocie. Skoro operat szacunkowy z dnia 7 listopada 2008 r. uzupełniony pod dniu 19 stycznia 2009 r. dotknięty jest niedostrzeżonymi przez organy obydwu instancji wadami, to niemiarodajne są ustalenia rzeczoznawcy co do wartości działki nr [...] zarówno przed jak i po podziale, wobec czego trudno mówić o właściwie ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym. Najistotniejszym uchybieniem jest przejście do porządku dziennego nad wyłączeniem przez rzeczoznawcę z oceny wartości nieruchomości dla celów opłaty, działki nr [..], bez poczynienia ustaleń, czy istniały przesłanki do tego rodzaju wyłączenia. Dokonanie wspominanego wyłączenia mimo braku przesłanek oznaczałoby, iż określenie wysokości należnej od skarżących opłaty nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zachodzi zatem konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym, w trakcie którego, po wyjaśnieniu kwestii dotyczącej działki nr 166/31, organ zleci rzeczoznawcy uzupełnienie operatu szacunkowego z uwzględnieniem zawartej w niniejszym uzasadnieniu wyroku oceny prawnej nawiązującej do stwierdzonych uchybień. Wydając w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie należy też mieć na uwadze treść art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.