II SA/Bd 1088/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi H. G., J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 1088/11 Uzasadnienie Decyzją Burmistrza [...] z [...] ustalono jednorazową opłatę w wysokości 11.129,70 zł z tytułu wzrostu wartości działki położonej w [...] nr 189/27 o pow. 0.1131 ha należącej do J. i H. G. Wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała Nr XXXIX/438/09 z 30 września 2009 r. (opubl. w Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. Nr 8, poz. 108 z 15 stycznia 2010 r.). Obecnie obowiązujący plan przewiduje przeznaczenie terenu na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przed uchwaleniem planu i w poprzednio obowiązującym, uchwalonym Uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] Nr V/27/94 z 9 listopada 1994 r. (opubl. Dz. Urz. Woj. [...] Nr 17, poz. 252 z 5 grudnia 1994 r.) działka była przeznaczona na cele upraw ogrodniczych. Zgodnie z uchwałą, opłata wynosi 30 % wzrostu wartości nieruchomości, obliczonego jako różnica między wartością przy aktualnym przeznaczeniu terenu a wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu. Przy wycenie, zastosowano podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej przy zastosowaniu współczynników korygujących. Wartość działki przed uchwaleniem planu wynosiła 57.319.00 zł, a po uchwaleniu - 94.418, 00 zł. Wzrost wynosi 37.000 zł, a 30 % tej wartości to kwota 11.129, 70 zł, stanowiąca należną opłatę. W odwołaniu J. i H. G. podkreślili, że działkę sprzedali pod koniec 2010 r., a cena uzyskana ze sprzedaży była znacznie niższa od wyceny przedstawionej w operacie szacunkowym. Ceny nieruchomości od momentu ich wyceny wykazywały tendencje zniżkowe, skutkuje to ustalonym wzrostem na poziomie 65%. Gdyby zachować wzrost na poziomie 32%, opłata powinna być odpowiednio niższa. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przy ustalaniu opłaty organ zastosował właściwe przepisy, które wskazywały na konieczność ustalenia opłaty na wskazanym poziomie. Wobec uchwalenia planu doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą przeznaczenia terenu z terenu przeznaczonego pod uprawy ogrodnicze na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przed upływem 5 lat od wejścia w życie uchwalonego planu, nieruchomości została sprzedana. Tym samym wystąpiły przesłanki o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej zwana u.o.p.i.z.p.). Ustalając wartość nieruchomości organ korzystał z opinii rzeczoznawcy. Przy wycenie biegły zastosował podejście porównawcze - metodą korygowania ceny średniej, wykorzystując podobieństwo nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Stosownie do treści art. 37 ust. 1 u.o.p.i.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Stosownych obliczeń dokonał biegły rzeczoznawca i organ je zaakceptował. W skardze do Sądu J. i H. G. stwierdzili, że biegły nie uwzględnił rzeczywistego sposobu wykorzystania działki przed uchwaleniem planu oraz tego, że przyjął do wyceny działkę 189/27 o pow. 0,1131 ha - powstałą wskutek podziału działki 189/17 o pow. 0,3435 ha, co jest niezgodne z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję należy odwołać się do przepisów art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą). Przepis art. 36 ust. 4 stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Art. 37 ust. 1 ustawy przewiduje, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 37 ust. 11 odsyła w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej u.g.n). Zgodnie z art. 156 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Stosownie do art. 152 ust. 1 u.g.n. sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Jednym z możliwych podejść do wyceny nieruchomości jest podejście porównawcze. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego określa się wartość rynkową nieruchomości. Zgodnie z art. 153 ust 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art.154 u.g.n.). Sporządzony operat jest dowodem podlegającym ocenie i weryfikacji, stanowiąc podstawę do ustalenia wysokości opłaty planistycznej. Organy administracji i sądy rozpoznające tego typu sprawy mają obowiązek ocenić na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego. Charakter i znaczenie operatu zostało wyraźnie określone w § 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). Operat szacunkowy wyraża ustalenia dotyczące wyceny nieruchomości i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Organy winny zatem dokonać wnikliwego sprawdzenia operatu w tym zakresie. Działka Nr 189/27, której dotyczy naliczona opłata jest jedną z działek powstałych w wyniku podziału działek nr 189/16-189/21. Podział ten został dokonany decyzją Burmistrza [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w [...] polegający na podziale działek 189/16, 189/17, 189/18,189/19, 189/20, 189/21. Podziału dokonano po uchwaleniu planu miejscowego. W uchwale NSA z dnia 17 maja 1999 r. sygn. OPK 17/98 (ONSA 1999/4/121) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jednorazową opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym pobiera się również w przypadku zbycia części nieruchomości, jeżeli wartość zbywanej nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie nałożenie się podziału nieruchomości na uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego mogło mieć istotny wpływ na zmianę wartości nieruchomości, gdyż poza zmianą treści planu, na wzrost wartości nieruchomości mogły mieć wpływ także inne czynniki, w tym podział nieruchomości na mniejsze działki. Skarżący po zmianie planu mogli zbyć nieruchomość w całości, a cena takiej nieruchomości kształtowałaby się inaczej niż cena mniejszych działek wydzielonych z nieruchomości. Takie też stanowisko zaprezentował w wyroku WSA w Gdańsku - wyrok z 6 października 2011 r. sygn. II SA/Gd 446/11. Art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651 ze zm.) przewiduje, iż jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wzrost wartości nieruchomości wynikający z jej podziału na mniejsze działki stanowi zatem przesłankę wymierzenia stronie innej opłaty – opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, nie powinien on zatem wywierać wpływu na ocenę wzrostu wartości nieruchomości wynikającą ze zmiany treści planu zagospodarowania przestrzennego. Sytuacja taka prowadziłaby do obciążenia strony dwukrotnie opłatą w związku zaistnieniem tej samej okoliczności – podziałem nieruchomości na mniejsze działki. Ocena wzrostu wartości nieruchomości wynikająca ze zmiany treści planu zagospodarowania przestrzennego winna zatem uwzględniać jedynie wzrost wartości związany ze zmianą przeznaczenia terenu i abstrahować od zmiany wielkości nieruchomości. W przypadku zbycia przez właściciela jednorazowo całej nieruchomości, odnośnie której ustalana jest renta planistyczna, operat szacunkowy powinien porównywać wartość całej tej nieruchomości o przeznaczeniu sprzed zmiany planu z wartością nieruchomości o danym przeznaczeniu po zmianie planu - niezależnie od faktu podziału geodezyjnego sprzedawanej nieruchomości na mniejsze działki. Wartość nieruchomości przy przyjęciu metody porównawczej winna być ustalana w porównaniu do nieruchomości o wielkości podobnej do nieruchomości podlegającej wycenie. Wówczas ustalenie wzrostu wartości nieruchomości nie uwzględni zmiany wynikającej z faktu podziału. W przypadku nieruchomości znajdujących się na terenie jednostek planistycznych o różnym przeznaczeniu, ustalenie jej wartości musi uwzględniać fakt, jaki obszar znajduje się na terenie poszczególnych jednostek. Prawidłowe ustalenie wysokości opłaty wymagało poczynienia ustaleń odnośnie przeznaczenia nieruchomości przed podjęciem uchwały w sprawie planu, oraz przeznaczenia nieruchomości w planie. Zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy, poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] Nr V/27/94 z dnia 9 listopada 1994 r. utracił moc 31 grudnia 2003 r. W dacie uchwalania nowego planu - 30 września 2009 r. nie obowiązywał już żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie wartości nieruchomości winno zatem uwzględniać faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu i po uchwaleniu planu i przede wszystkim zweryfikować ustalony, wzrost wartości w kontekście uprzednio dokonanego podziału nieruchomości. Opłata planistyczna to opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu i nie powinna zawierać czynników wzrostowych z innych tytułów i o ile takie nastąpiły. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, we wskazanym kierunku do czego zobowiązuje je art. 77 § 1 k.p.a. i nie wyjaśniły dostatecznie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 ppsa Sąd orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 ppsa zasądził na rzecz skarżących kwotę 2.734 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.