II SA/Bd 1089/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie WSA: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 31 stycznia 2007r. sprawy ze skargi O. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego kwotę 440zł. (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 1089/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2005 r. znak: [...] Starosta Powiatu G. odrzucił zgłoszenie zanieczyszczenia ziemi na nieruchomości położonej w G., działka nr [...] (stacja paliw) oraz położonej w miejscowości S., działka nr [...] (stacja paliw). Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085, z późn. zm.), z którego wynika, że władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło zanieczyszczenie ziemi, gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest zobowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia [...] 2004 r. Z wniesionego przez O. S.A. zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi wynika, że sprawcą zanieczyszczenia na przedmiotowych nieruchomościach była C. S.A. Zdaniem organu I instancji nie można uznać C. za inny podmiot, o którym mowa w art. 12 ust. 1 cytowanej ustawy. O. S.A. powstał bowiem w wyniku połączenia Zakładów "P." Spółka Akcyjna w P.; z C. Spółka Akcyjna w W. Połączenie to nastąpiło w formie uniwersalnej sukcesji obejmującej wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, co oznacza, że O. S.A. stał się następcą prawnym C. S.A. W odwołaniu od powyższej decyzji O. S.A. zarzucił organowi naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, poprzez przyjęcie, że C. S.A. jako poprzednik prawny O. S.A. nie jest innym podmiotem niż podmiot zgłaszający zanieczyszczenie. Zdaniem strony skarżącej doszło również do naruszenia art. 75 k.p.a. i art. 12 ust. 1 i 2 tejże ustawy poprzez przyjęcie, że użyty w wymienionym przepisie termin "wyniki badań" oznacza wyłącznie wyniki badań laboratoryjnych. Ponadto w odwołaniu podkreślono, iż nie znajduje uzasadnienia w świetle treści art. 12 ust. 2 ustawy zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że wyniki badań powinny uwzględniać stopień zanieczyszczenia powierzchni ziemi na dzień przejęcia we władanie nieruchomości. O. S.A. wskazało również na naruszenie przez organ art. 89 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) przejawiające się nieprzeprowadzeniem rozprawy w toku postępowania, po to by strony mogły zapoznać się z argumentacja organu i wyrazić swoje stanowisko w sprawie przed wydaniem decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2005 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu G. z dnia [...] 2005 r. odrzucającą zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi. W uzasadnieniu wskazano, iż zarówno przed dniem wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy, jak i w dniu dokonywania zgłoszenia istniał ten sam podmiot – O. S.A. Przepis art. 12 cytowanej ustawy stosuje się zaś, gdy zanieczyszczenia dokonał inny podmiot niż władający nieruchomością. Również na podstawie przedstawionych przez wnioskodawcę wyników badań nie można stwierdzić, iż zanieczyszczenia dokonał inny podmiot niż zgłaszający Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył O. S.A. W skardze zarzucił naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. (cytowanej wyżej) poprzez przyjęcie, że poprzednik prawny C. S.A. nie jest innym podmiotem niż podmiot zgłaszający zanieczyszczenie. Zdaniem skarżącego następstwo prawne nie ma znaczenia dla zastosowania wyżej wymienionego przepisu w stosunku do następcy prawnego, bowiem zdaniem skarżącego następstwo prawne pod tytułem ogólnym w rozumieniu prawa cywilnego nie dotyczy praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W dacie wykreślenia C. z rejestru (7 września 1999 r.) obowiązywał art. 463 § 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. - Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57 poz. 502 ze zm.), który według poglądów doktryny nie obejmował swym zakresem sukcesji publicznoprawnej i dopiero w nowym kodeksie handlowym (ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Dz. U. Nr 94 poz. 1037) wprowadzono zasadę sukcesji administracyjnej, jednak ograniczoną przepisami tegoż kodeksu. Niezależnie od tego obowiązek przywrócenia środowiska do właściwego stanu nie był w dacie połączenia się spółek C. i "O." stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym. W myśl bowiem art. 82 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196, ze zm.) jednostka organizacyjna i osoba fizyczna wykonująca działalność gospodarczą wpływającą szkodliwie na środowisko, była obowiązana podejmować działania mające na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenie i przywrócenie środowiska do stanu właściwego i dopiero ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627, ze zm.) w art. 102 ust. 1 wprowadziła zasadę odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi, to jest podmiotu określonego w jej art. 3 pkt 44. Przepisem zaś przejściowym w powyższym zakresie jest art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100 poz. 1085), w którym ustawodawca udzielił władającemu terminu na zgłoszenie zanieczyszczeń wywołanych przez inną osobę, celem uwolnienia się od odpowiedzialności za nie. Skoro zatem w dacie połączenia spółek przeniesienie odpowiedzialności administracyjnej za rekultywację środowiska nie było oparte na modelu stosunku rzeczowego, to O. S.A. odpowiada za wyrządzone przez C. w środowisku szkody na podstawie przepisów prawa cywilnego, co oznacza, że będzie partycypował w kosztach usuwania zanieczyszczeń nieruchomości w takim stopniu, w jakim szkody wynikły z jego działalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wyrokiem z 12 stycznia 2006 r. – II SA/Bd 1009/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych względów aniżeli to w skardze wskazano. Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. podstawą wyrokowania przez sąd są akta sprawy. Sąd stwierdził, że z akt przedłożonych sądowi wynikało, że od decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] 2005 r. zostało złożone przez pełnomocnika skarżących odwołanie, które wpłynęło do organu w dniu 18 lipca 2005 r. Sąd ustalił, że w aktach sprawy brak natomiast zwrotnego poświadczenia odbioru przez stronę skarżącą decyzji organu I instancji. Organ powinien był zatem dokonać ustaleń w tym zakresie. Wskazano, że jedyna informacja na temat daty otrzymania przez stronę skarżącą wspomnianej decyzji zawarta została w odwołaniu pełnomocnika strony skarżącej, w świetle, której strona skarżąca otrzymała decyzję organu I instancji w dniu 30 czerwca 2005 r. Sąd nie dysponował również informacją, czy pełnomocnik skarżących złożył odwołanie osobiście, czy przesłał je pocztą i kiedy nadał w placówce pocztowej. Sąd wskazał, że jeśli przyjąć, iż strona skarżąca otrzymała decyzje organu I instancji w dniu 30 czerwca 2005 r., to oznaczałoby, iż w myśl art. 129 § 2 K.p.a. 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął dla niej z dniem 14 lipca 2005 r.) Zdaniem Sądu istniało więc prawdopodobieństwo, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu ustawowego. Wymagało to jednak wyjaśnienia przez organ II instancji. Złożenie odwołania po terminie powodowałoby bowiem konieczność stwierdzenia przez organ odwoławczy w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, stosownie do treści przepisu art. 134 K.p.a. Skutkiem tego decyzja PINB dla Miasta B. stałaby się ostateczna. Rozstrzyganie przez organ II instancji w sprawie zakończonej decyzją ostateczną organu I instancji skutkowałoby nieważnością decyzji organu II instancji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Ma to więc istotne znaczenie przy ustalaniu legalności zaskarżonej decyzji przez sąd. Brak w aktach administracyjnych dowodów potwierdzających datę nadania przez pełnomocnika skarżących odwołania (ewentualnie wzmianki o złożeniu odwołania osobiście) uniemożliwiało jednoznaczne stwierdzenie przez sąd, czy organ odwoławczy rozważył dopuszczalność odwołania, czy też pominął tę okoliczność. Wobec powyższego, w związku z naruszeniem przez organ II instancji przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy uchylono zaskarżoną decyzję. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] 2006 r. – znak: [...] na podstawie art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 102, poz. 1085 z późn. zm.) w związku z art. 138 § 1 K.p.a. utrzymało w mocy ww. decyzję Starosty Powiatu G. z [...] 2005 r.– znak: [...]. Uzasadniając swą decyzję organ odwoławczy wskazał, że art. 12 ust. 1 ustawy o wprowadzeniu ustaw – Prawo ochrony środowiska nakłada na władającego powierzchnią ziemi w dniu jej wejścia w życie, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot obowiązek zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do [...] 2004 r. ust. 2 art. 12 ustawy stanowi, jakie dokumenty do wniosku należy dołączyć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w dniu 1 października 2001 r., tj. w dniu wejścia w życie cytowanej wyżej ustawy władającym powierzchnią ziemi, na której nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby był podmiot O. S.A., natomiast przed dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej inny podmiot niż zgłaszający zanieczyszczenie ma dokonać owego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, gleby. W niniejszej sprawie nie zachodzi zdaniem Samorządowego Kolegium taka okoliczność, gdyż zarówno przed dniem wejścia w życie ustawy, jak i w dniu dokonywania zgłoszenia – czyli w dniu jej wejścia w życie istnieje ten sam podmiot, tj. O. S.A., ponadto, jak ustalił organ I instancji ze złożonych przez O. S.A. wyników z badań nie wynika, że zanieczyszczenia dokonał inny podmiot niż zgłaszający. I dlatego w pełni podzielając pogląd organu I instancji wyrażony w treści zaskarżonej decyzji uznając, iż odwołanie strony nie zasługuje na uwzględnienie, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. O. S.A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący zarzucił: 1. Naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez przyjęcie, że poprzednik prawny C. S.A. nie jest "innym podmiotem" niż podmiot zgłaszający zanieczyszczenie. 2. Naruszenie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie odpowiedzialności skarżącego jako korzystającego ze środowiska na zasadach ogólnych to jest odpowiedzialności za szkody dokonane w środowisku wynikającej z art. 362 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. 2. zasądzenie kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu poprzedniej skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu powtarzając za treścią uzasadnienia należy stwierdzić, że zarówno w dniu wejścia w życie ustawy przepisy wprowadzające ustawę Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 października 2001 r., jak i w dniu 30 czerwca 2004 r. ten sam podmiot, tj. O. S.A. był jednocześnie władającym powierzchnią ziemi, na której nastąpiło przed wejściem w życie ustawy odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, jak i podmiotem dokonującym ww. zgłoszenia. Tak więc nie jest możliwym zastosowanie w niniejszej sprawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. wprowadzającej ustawę Prawo ochrony środowiska i decyzja Starosty Powiatu W. jest zgodna z art. 12 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpatrując skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów aniżeli to w skardze wskazano. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. podstawą wyrokowania przez sąd są akta sprawy. Tymczasem w aktach sprawy nadal brak zwrotnego poświadczenia odbioru przez stronę skarżącą decyzji organu I instancji tj. decyzji z [...] 2005 r. Organ odwoławczy powinien był zatem dokonać ustaleń w tym zakresie tego jednak nie uczynił. Z akt sprawy wynika, że po ich zwrocie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po wydaniu wyroku z 12 stycznia 2006 r. w toku dalszego postępowania organ odwoławczy zajął się wyłącznie ustalaniem daty złożenia odwołania. Pominął natomiast zupełnie kwestię ustalenia daty doręczenia decyzji skarżącemu przez organ pierwszej instancji. Zatem jedyna informacja na temat daty otrzymania przez stronę skarżącą wspomnianej decyzji nadal zawarta jest wyłącznie w odwołaniu pełnomocnika strony skarżącej, w świetle, której strona skarżąca otrzymała decyzję organu I instancji w dniu [...] 2005 r. Oznacza to, że nie zostało wykonane wskazanie zawarte w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 stycznia 2006 r. w sprawie II SA/Bd 1009/05. Sąd w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził expressis verbis "W aktach sprawy brak... zwrotnego potwierdzenia odbioru przez stronę skarżącą decyzji organu I instancji. Organ powinien był zatem dokonać ustaleń w tym zakresie." Stanowi to oczywiste, rażące naruszenie dyspozycji art. 153 ustawy p.p.s.a. Przepis ten rozstrzyga o mocy wiążącej orzeczenia sądowego, bowiem expressis verbis stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Prowadząc ponownie postępowanie organ nie dostosował się do tego przepisu! Organ wskazał jedynie kiedy skarżący złożył odwołanie. Nie ustalił natomiast czy faktycznie decyzję organu pierwszej instancji doręczono skarżącemu tak jak wskazuje w swym odwołaniu w dniu [...] 2005 r. Gdyby tak rzeczywiście było, oznaczałoby to że odwołanie zostało złożone w terminie. To wymaga jednak nadal ustalenia. Gdyby natomiast decyzję organ pierwszej instancji doręczył skarżącemu we wcześniejszym terminie to przyjmując, że zostało złożone w terminie ustalonym przez organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wskazany w postanowieniu z [...] 2006 r. tj. z dnia [...] 2005 r. powodowałoby to konieczność stwierdzenia przez organ odwoławczy w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, stosownie do treści przepisu art. 134 K.p.a. Skutkiem tego decyzja organu pierwszej instancji stałaby się ostateczna a rozstrzyganie przez organ drugiej instancji w sprawie zakończonej decyzją ostateczną skutkowałoby nieważnością organu drugiej instancji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Ma to więc istotne znaczenie przy ustalaniu legalności zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy należało nie rozpoznając merytorycznie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzec jak w pkt 1 wyroku, w oparciu o art. 152 tej ustawy jak w pkt 2, a na podstawie art. 200, 205 i 210 p.p.s.a. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszone przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) jak w pkt 3 wyroku.