II SA/Bd 1089/14

Dnia 3 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Leszek Tyliński sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Wojewody K.-P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce M. pozwolenia na budowę Osiedla Mieszkaniowego, w którego skład wchodzi 15 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, oznaczonych na Zagospodarowaniu Terenu Osiedla (nr-typ-ilość kondygnacji nadziemnych): nr1-A4-III, nr2-A4-III, nr3-A4-III, nr4-A3-IV, nr5-A2-IV, nr6-A5-IV, nr7-A3-IV, nr8-A2-IV, nr9-A5-IV, nr10-A5-IV, nr11-A2-IV, nr12-A1-III, nr13-A4-III, nr14-A4-III, nr15-A1-III zlokalizowanego przy ul. [...] w T., na terenie działek nr [...] i [...] - obr. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia [...] następnie uzupełnionym dnia [...] wniósł R. G. – zwany dalej "skarżącym". W odwołaniu podniósł, że organ wydając powyższą decyzję nie wziął w ogóle pod uwagę stanu faktycznego sąsiedniego dla zamierzonej inwestycji osiedla w miejscu jego północnej granicy z planowanym osiedlem przy ul. [...]. Ponadto nie zastosował odpowiednio przepisów o drogach publicznych do dwóch przylegających do siebie na tym odcinku wspólnej granicy osiedli dróg wewnętrznych. Skarżący podał, że wzdłuż północnej granicy jego osiedla z planowanym osiedlem biegnie droga wewnętrzna, a na jej końcu znajduje się plac zabaw, inwestor ma postawić mur graniczny, do którego ma przylegać na jego szczycie droga wewnętrzna dla ruchu otwartego (samochodowo – pieszego). Z powodu podniesienia poziomu działki inwestora zaistnieje różnica w wysokości od 1,63 m do 0,79 m. Poza tym w jego ocenie organ w oparciu o uchwalony w listopadzie 2013 r. plan miejscowy faworyzuje spółkę M. przyzwoleniem na budowę III-piętrowych budynków. W ocenie skarżącego organ nieprawidłowo wyraził zgodę na odgrodzenie jedynego dojazdu do osiedla skarżącego oraz również nieprawidłowo zatwierdził lokalizację śmietnika i elektrycznej stacji transformatorowej. Skarżący powołał się na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 t.j.), który w jego ocenie jest podstawą do uznania go za stronę w postępowaniu administracyjnym. Również jego zdaniem takie podstawy daje art. 28 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 t.j.) – dalej "Kpa". Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania od wyżej wymienionej decyzji Prezydenta Miasta T. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 Kpa może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę jest ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 Kpa. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W ocenie Wojewody stroną postępowania administracyjnego zakończonego w/w decyzją była Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] reprezentowana poprzez wieloosobowy zarząd. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U z 2000 r., Nr 80, poz. 903 t.j.) zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Kolejny ust. 2 stanowi, iż gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie. Zdaniem Wojewody w rozpatrywanej sprawie skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...], wobec czego nie może składać odwołania od w/w decyzji, ponieważ fakt bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej osiedla wielorodzinnego przy ul. [...] w T. nie przesądza o przymiocie strony. Skarżący nie wykazał aby zostały naruszone jego interesy prawne oraz, że planowana inwestycja wprowadza związane z nią ograniczenia zagospodarowaniu terenu sąsiedniego. Jak wskazano w judykaturze, aby członek Wspólnoty mógł samodzielnie występować jako strona postępowania w sprawie pozwolenia na budowę musi istnieć przepis prawa, który ogranicza możliwości zagospodarowania jego mieszkania, będącego jego własnością. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte jest również, że członek wspólnoty może wykazać swój indywidualny, własny interes prawny podlegający ochronie, który mógłby uzasadniać jego udział w sprawie, jako strony postępowania, w której może także występować wspólnota mieszkaniowa (por. uzasadnienie wyroku NSA z 30 czerwca 2010 r., II OSK 729/09, dostępny w internecie i powołane tam wyroki). W opinii organu skarżący nie wykazał jednak takiego indywidualnego interesu dającego mu prawa strony postępowania. Przyjęcie, że w sprawie tej stronami mogliby być właściciele wszystkich lokali mieszkalnych w budynku podważałoby sens regulacji prawnej zawartej w art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skarżący wnosząc o jego uchylenie, zarzucił obrazę art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 Kpa, który stanowi lex generali dla poprzedniego przepisu prawa w zakresie wskazania, kto jest stroną postępowania o wydaniu pozwolenia na budowę. Ponadto skarżący zarzucił ignorowanie orzecznictwa sądów w tym zakresie oraz przywołanie w uzasadnieniu postanowienia wyrwanego z kontekstu fragmentarycznego stwierdzenia wziętego z orzeczenia judykatury, które nie ma ścisłego związku z przedmiotem sprawy, a celowe niedostrzeganie tez z uzasadnienia tego samego wyroku, które przyznają członkowi Wspólnoty mieszkaniowej status strony w postępowaniu administracyjnym. Ponadto wskazał na niedostrzeganie jego indywidualnego interesu prawnego jako mieszkańca osiedla, właściciela lokalu mieszkalnego i współwłaściciela części wspólnych jak droga osiedlowa, do której wg przedmiotowego pozwolenia na budowę ma bezpośrednio przylegać wysokim murem oporowym i biec wzdłuż niej na długim odcinku droga osiedlowa samochodowo-piesza sąsiedniego osiedla, powyżej drogi na metr w górę z powodu bardzo dużej różnicy poziomów działek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanemu w sprawie postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...], znak: [...]. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Wojewody w pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl wytycznych zawartych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego prowadzące postępowanie administracyjne organy są obowiązane m.in. prawidłowo ustalić krąg stron postępowania. O tym według jakich reguł należy ustalać krąg stron postępowania, stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Przepis ten ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do regulacji wynikającej z ogólnych zasad postępowania, tj. z art. 28 Kpa. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja ustawowa "obszaru oddziaływania obiektu" zamieszczona została w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Celem tej regulacji było przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. W przedmiotowej sprawie skarżący podnosi, że powinien być traktowany jako strona postępowania, ponieważ jak podaje w swojej skardze jego "interes prawny jest zagrożony w zapisach projektu budowlanego osiedla wielorodzinnego, jakie ma być budowane przez inwestora (...)". W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż skarżący jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej, ul. [...] w T., a co za tym idzie przysługuje mu tytuł odrębnej własności lokali i udział w częściach wspólnych budynku. Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć również na uwadze, iż interes prawny właściciela lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość nie może być rozważany w oderwaniu od przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 203 z późn. zm.). Na sytuację prawną właściciela lokalu wpływa przede wszystkim przynależność właściciela lokalu do wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości (art. 6 ustawy o własności lokali). Wspólnota jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień współwłaścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Z przepisów ustawy o własności lokali wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. Przytaczane przepisy art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali wskazują ponadto, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Rozstrzygnięcia zaś przyznające prawa lub nakładające obowiązki na właścicieli lokali dotyczą praw i obowiązków właścicieli innych lokali tylko w takim zakresie, w jakim są oni członkami wspólnoty mieszkaniowej. W orzecznictwie przyjmuje się, iż uregulowanie art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali oznacza, że to zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz, a w każdym razie uregulowanie to nie wyklucza działania członków wspólnot na zewnątrz w obronie własnych praw. Podkreślić jednak należy, że jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny własny interes prawy, to istnieje podstawa aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie w której może wystąpić także wspólnota. (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r. IV SA 1996/97, LEX nr 48720 i wyrok SA z dnia 13 grudnia 1999 r., IV SA 1997/97 LEX nr 48719). Natomiast w wyroku z dnia 23 stycznia 2008 r. II OSK 1912/06, LEX 510758 Naczelny Sąd Administracyjny doprecyzowując powyższy pogląd wskazał, iż właściciel lokalu (członek wspólnoty) może wykazać swój indywidualny interes prawny w sprawach nie dotyczących nieruchomości wspólnej, zaś czynności prawne w tym zarządzaniu rzeczą, czynności faktyczne, np. remont, konserwacja i czynności polegające na załatwieniu spraw urzędowych dotyczących rzeczy wspólnej, przed urzędami i sądami należą do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Biorąc powyższe pod uwagę skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę organu odwoławczego, że skarżący nie ma interesu prawnego odrębnego od wspólnoty, której jest członkiem, koniecznego dla przyznania mu przymiotu strony. Warto tym miejscu przywołać uchwałę nr [...] z dnia [...] zebrania Wspólnoty Mieszkaniowej, ul. [...] w T. w sprawie upoważnienia Zarządu Wspólnoty do zawarcia ze spółką M. porozumienia w sprawie przebudowy drogi dojazdowej do osiedla [...] w T.. Z zapisu § 2 tejże uchwały wynika, że Wspólnota upoważnia Zarząd do podjęcia negocjacji z ww. Spółką w celu uzyskania korzystnych zmian w projekcie budowlanym Osiedla [...] w zakresie m.in. obniżenia muru oporowego na granicy działki od strony Osiedla [...] oraz drogi dojazdowej czy też zamaskowania śmietnika zlokalizowanego od strony Osiedla [...]. Jak widać z powyższego kwestie zawarte w uchwale są niemal tożsame z tymi zawartymi w skardze złożonej w tut. Sądzie. Reasumując powyższe należało stwierdzić, że skarżący, w niniejszym postępowaniu, nie wykazał, że wskutek realizacji wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowę prac budowlanych, nastąpi bezpośrednie i trwałe naruszenie jego interesu prawnego jako właściciela lokalu mieszkalnego. Nie ma więc przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę sąsiedniego osiedla mieszkaniowego i nie może skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu I instancji wydanej w tym przedmiocie. Ponadto, wyjaśnić należy, że wzajemne stosunki między członkami wspólnoty mieszkaniowej a jej zarządem, regulują przepisy ustawy o własności lokali i jedynie w trybie tych przepisów poszczególni właściciele lokali mogą sprzeciwiać się działaniom organów wspólnoty mieszkaniowej oraz dochodzić swych praw. Natomiast w relacjach z organami administracji publicznej lub innej władzy publicznej reprezentują ich uprawnione ustawowo organy wspólnoty mieszkaniowej. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.