II SA/Bd 109/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2005 r. na rozprawie przy udziale Prokuratora Okręgowego sprawy ze skargi D. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej kwotę 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] 2004r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z [...] 2004r., nr [...] nakazującej B. i S. S. rozbiórkę komina w ich budynku gospodarczym, dalej wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony granicy z nieruchomością położoną przy ul. M. oraz wyprowadzenie jej na wysokość 30 cm ponad pokrycie dachu, przebudowanie orynnowania, w związku z wykonaniem ściany oddzielenia przeciwpożarowego (ogniomuru), w celu skierowania wód opadowych na własną działkę oraz uzyskanie pozwolenia na użytkowanie - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w część dotyczącej uzyskania pozwolenia na użytkowanie i uchylił w pozostałej części, a w tym zakresie nakazał przebudowanie rynny i rur spustowych, tak aby wody opadowe spływały na własną nieruchomość z dala od granicy. W uzasadnieniu faktycznym podano, że na terenie działki stanowiącej własność B. i S. S., położonej przy ul. M. we W., znajduje się budynek gospodarczy wybudowany w 1970r. niezgodnie z planem zagospodarowania działki oraz pozwoleniem na budowę, gdyż w odległości 1,20m. a nie 3m. od sąsiedniej działki, o wymiarach 13,30 x 3,67, a nie 9,30 x 3,60. Niezgodność polegała również na tym, że budynek ten posiadał przewód dymowy. W wykonaniu nałożonego wcześniej przez organ nadzoru budowlanego obowiązku, właściciele przedstawili inwentaryzację i opinię o stanie technicznym budynku oraz inwentaryzację powykonawczą jego lokalizacji i organ orzekł na podstawie tych dokumentów, powołując się na art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm.) Organ stwierdził, że nieuzasadniona jest rozbiórka komina, gdyż nie wykorzystywany jako paleniskowy może służyć do wentylacji pomieszczeń, natomiast wykonanie ściany jest niekonieczne. Organ ocenił opinię rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych, złożoną przez właściciela działki sąsiadującej z działką - B. P., na której wybudowano budynek i uznał, że nie stanowi ona uzgodnienia dokumentacji, przedstawionej przez S., poza tym dokumentacja ta nie wymaga takiego uzgodnienia, a więc nie wnosi nic istotnego do sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyniku rozpoznania skargi D. P. wyrokiem z 8 września 2004 r. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] 2004 r., opierając swoje rozstrzygnięcie o następujące ustalenia i rozważania: Rozbiórka spornego obiektu mogłaby nastąpić na podstawie art. 37 ust. 1 lub 2 cyt. Prawa budowlanego z 1974r. w zw. z art.103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. t.j. z 2003r., Nr 207, poz.2016 ze zm.) w przypadku, gdy byłby wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, gdy: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a także jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami. Wykładnia przepisu art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, uzasadnia wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce wyłącznie w sytuacji gdy występuje taka konieczność. Z zebranego materiału dowodowego w sprawie nie wynikało, by zaszła konieczność, (ważne powody, inne niż niezgodność z przepisami prawa budowlanego) rozbiórki budynku. W takim przypadku organ słusznie oparł swe działania na art. 40 cyt. ustawy z 1974r. i przeprowadził postępowanie w celu ustalenia zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. To oznacza, że postępowanie powinno objąć swym zakresem również kwestię stanu zgodności z przepisami bezpieczeństwa pożarowego chronionego prawem budowlanym, jest to więc kwestia istotna z punktu widzenia prawa budowlanego. Zatem ogólne stwierdzenie w opinii dotyczącej stanu technicznego, że budynek jest wybudowany w zgodzie z przepisami przeciwpożarowymi, obok opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, który wskazuje na naruszenia konkretnych przepisów prawa budowlanego, co prowadzi do stwierdzenia, że budynek gospodarczy nie spełnia wymogów oddzielenia przeciwpożarowego, nałożył na organ obowiązek wynikający z art. 7 oraz art. 77 kpa, ustalenia faktu zgodności stanu przedstawionego w opinii złożonej w wykonaniu obowiązku nałożonego przez organ, ze stanem rzeczywistym. W takim przypadku ogólnikowe uzasadnienie, że wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego jest niekonieczne oraz wskazanie, że opinia przeciwna złożona przez stronę postępowania nie wnosi nic istotnego do sprawy, narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym zaskarżona decyzja podlega uchyleniu przez sąd (art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270 ze zm)). W tym stanie rzeczy organ uzupełni postępowanie dowodowe w przedmiocie ustalenia czy stan techniczny spornego budynku jest zgodny z wymogami przepisów prawa budowlanego, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, a w konsekwencji ustalenia czy wymaga on zmian czy przeróbek, o jakich mowa w art. 40 cyt. Prawa budowlanego z 1974r. W pozostałym zakresie, orzeczenie organu znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, który w żaden sposób nie został podważony przez skarżącą jak tylko przez wskazanie wad budynku, które zostały ocenione w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie Sąd wskazuje, że art. 138 kpa nie przewiduje możliwości utrzymania w mocy w części decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto, że nakazanie w decyzji wydanej w trybie art. 40 uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jest zbędne, gdyż zgodnie z art. 42 ust. 1 cyt. Prawa budowlanego z 1974r., inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] 2004 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z [...] 2004 r., w całości i w tym zakresie orzekł o przebudowaniu rynien i rur spustowych przedmiotowego budynku gospodarczego z garażem, w terminie do 30 marca 2005 r., tak aby wody opadowe spływały na własną nieruchomość z dala od granicy. Organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest niezasadne pomimo przywołania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., który uprawnia organ nadzoru budowlanego do nakazania wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Analizując materiał dowodowy oraz przedłożoną dokumentację organ odwoławczy wskazał, że nie nieuzasadniona jest rozbiórka komina, który obecnie nie jest wykorzystywany jako paleniskowy a może służyć do wentylacji pomieszczeń a wykonanie ściany oddzielenia przeciw pożarowego w budynku oddalonym około 1,15 m od granicy, spełniającym wymogi w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego jest niekonieczne. Natomiast zasadnym zdaniem organu jest odprowadzenie wód opadowych na teren własnej działki z dala od granicy lub od dołów chłonnych. Realizując zalecenia Sądu, organ odwoławczy wystąpił do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej o opinię w zakresie zgodności lokalizacji przedmiotowego budynku z przepisami bezpieczeństwa przeciwpożarowego, która to opinia potwierdziła, iż lokalizacja budynku spełnia wymogi w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wykonana na zlecenie B. P. stwierdzająca, że "legalizacja przedmiotowego budynku pogorszy bezpieczeństwo przeciwpożarowe" zdaniem organu II instancji nie zawiera zaleceń dotyczących poprawy bezpieczeństwa a ponadto nie wynika z niej czy budynek ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Ustosunkowując się do zarzutu B. P. wniesionego dnia 30 listopada 2004 r. dotyczącego lokalizacji komina, organ odwoławczy stwierdził, że lokalizacja komina na rysunku inwentaryzacji jest zgodna ze szkicem przedmiotowego budynku wykonanym podczas oględzin w dniu 7.05.2003 r. przez organ I instancji. Organ wskazał też na fakt, iż 6 października 2004 r. B. S. dostarczyła dokumentację powykonawczą przedmiotowego budynku uzupełnioną o opinię rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych potwierdzającą zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uznał, że przedmiotowy budynek spełnia wymogi w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego dlatego orzekł jak w sentencji. W skardze wniesionej do Sądu, skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, wskazując, że brak jest jakichkolwiek przesłanek na legalizację "dzikiej budowy", w konsekwencji czego w stosunku do spornego budynku winien zostać wydany nakaz rozbiórki. W uzasadnieniu skargi wywodziła ponadto, że nałożony przez organ odwoławczy na uczestników postępowania małżonków S. obowiązek odprowadzania wód opadowych na własną nieruchomość z dala od jej granicy, jest praktycznie nieegzekwowalny, z uwagi na niemożność określenia wymaganej odległości od tejże granicy. Skarżąca czyniła zarzut niewykonania przez organ odwoławczy wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawartych w jego wyroku z 8 września 2004 r., przez ustalenie czy stan techniczny spornego budynku jest zgodny z wymogami art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, albowiem organ ten uzyskał jedynie pismo Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej we W. z 27.10.2004 r., które w sposób lakoniczny odnosi się do samej lokalizacji spornego budynku pod względem bezpieczeństwa pożarowego, a pomija wymogi tego bezpieczeństwa co do samego budynku. Skarżąca podnosiła też, że niezasadnym jest uznanie braku przesłanek do rozbiórki komina, którego pozostawienie godzi w bezpieczeństwo pożarowe, a uzasadnienie stanowiska organu II instancji w tym zakresie, iż komin nie jest obecnie wykorzystywany jako palenisko, nie jest uzasadnione z tego względu, że w każdej chwili komin może zostać użyty zgodnie z jego przeznaczeniem, co grozi pożarem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną, aczkolwiek nie można podzielić argumentacji skarżącej w zakresie uznania, że zebrany materiał dowodowy uzasadnia nakazanie rozbiórki spornego budynku. Jak słusznie uznały organy obu instancji, dla oceny zasadności wniosku skarżącej o orzeczenie rozbiórki mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Wynika to z przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak i z ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tych warunkach, nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy przy wydaniu decyzji z 14 maja 2004 r. w sposób prawidłowy uznał, że stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do nakazania na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. rozbiórki spornego budynku, i zachodziły przesłanki zastosowania art. 40 w/w ustawy i prowadzenia w konsekwencji postępowania w celu określenia zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Jednakże jak wskazał to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 8 września 2004 r., zachodziła potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w kierunku poczynienia ustaleń co do spełniania przez sporny budynek norm bezpieczeństwa pożarowego. Tymczasem po ponownym rozpatrzeniu sprawy, poczynione przez organ odwoławczy ustalenia w tym zakresie, uznać należy w dalszym ciągu za niewystarczające. Organ ten zwracając się do Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej we Włocławku o opinię w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, skoncentrował się jedynie na zagadnieniu lokalizacji spornego budynku, w konsekwencji czego, w uzyskanej opinii straży pożarnej, zawarta jest ocena bezpieczeństwa pożarowego, jedynie w aspekcie wspomnianej lokalizacji z pominięciem dokonania oceny ewentualnego zagrożenia pożarowego ze strony samowolnie wybudowanego komina. Z opinii tej, jak też z przedłożonego w toku postępowania sądowego przez jego uczestników, protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej, nie wynika czy niezbędnych ustaleń na potrzeby sporządzenia w/w opinii dokonano również wewnątrz budynku, poddając oględzinom przewód kominowy. Tymczasem zagadnienie bezpieczeństwa i ewentualnej uciążliwości przewodu kominowego dla skarżącej, jest w przedmiotowym postępowaniu istotne. Już bowiem w jej piśmie z 18 marca 2003 r., w efekcie którego wszczęto postępowanie administracyjne, poruszany jest wyłącznie problem funkcjonowania komina. Ponadto w decyzji organu I instancji z 25 marca 2004 r., nakazano jego rozbiórkę. W tych warunkach należało więc uznać, że organ odwoławczy uznając rozbiórkę komina za niecelową, stanowiska swojego w tym zakresie w stopniu wystarczającym nie uzasadnił, skoro powołał się jedynie na okoliczność paleniskowego niewykorzystywania komina, którego to faktu nie można też uznać za całkowicie bezsporny, w świetle w/w pisma skarżącej z 18 marca 2004 r., w którym skarży się na nieuniknione wdychanie toksycznych dymów, pochodzących z owego komina. Należy przyznać rację skarżącej, że nałożony przez organ odwoławczy na uczestników postępowania małżonków S., obowiązek odprowadzania wód opadowych na własną nieruchomość z dala od jej granicy, jest praktycznie nieegzekwowalny, z uwagi na niemożność określenia wymaganej odległości od tejże granicy. Trzeba tu też zaznaczyć, że nakładając tenże obowiązek, organ II instancji nie dokonał jakichkolwiek ustaleń faktycznych, uzasadniających nałożenie obowiązku w zakresie regulacji spływu wód opadowych ani też nie przytoczył podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. O ile w decyzji organu I instancji regulacja spływu tychże wód jest oczywistą konsekwencją nałożenia obowiązku wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego i wchodzi w skład nałożonych na uczestników obowiązków mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, o tyle racje, dla których nakazano regulację wód opadowych w zaskarżonej decyzji, nie zostały określone. W świetle powyższego, należało stwierdzić, że dokonane naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, 77 oraz 107 § 1 kpa, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też z mocy art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ odwoławczy uzupełni postępowanie dowodowe we wskazanym wyżej zakresie. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c, art.152 oraz art. 200 w zw. z art. 209 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ) orzeczono jak w sentencji wyroku.