II SA/Bd 1091/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi G. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz G. T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021r. (nr [...]) Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2021r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3,8019 ha, położonej w T. w obrębie [...] oraz w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,9792 ha położonej w T. w obrębie [...]. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z [...] listopada 2017r. R. K., W. K. i J. K. (jako spadkobiercy J. K.) wystąpili do Prezydenta T. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr: [...] położonej w T. w obrębie nr [...]. Pierwotnie nieruchomość stanowiła własność J. K., która umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z [...] marca 1988r. zbyła na rzecz Skarbu Państwa. Wówczas nieruchomość stanowiła działkę oznaczoną geodezyjnie pod nr [...] – o pow. 5,8626 ha. Wnioskodawcy swoje żądnie oparli na fakcie, że zbycie nieruchomości było następstwem lokalizacji na nieruchomości inwestycji polegającej na budowie zajezdni tramwajowej w T. przy ul. [...] – zatwierdzonej decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Urzędu Miejskiego w T. (znak [...]) z [...] czerwca 1987r. (decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny budowy zajezdni tramwajowej). Starosta T. (jako organ wyznaczony do rozpoznania ww. wniosku w zakresie zwrotu działek ew. nr [...] - po wyłączeniu w tej części Prezydenta M. T. postanowieniem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] stycznia 2018r.) decyzją z [...] lipca 2020r. orzekł o zwrocie części nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] na rzecz wnioskodawców oraz o odmowie zwrotu działki nr [...] oraz o rozliczeniach z tym związanych. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z [...] listopada 2020r. uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na skierowanie aktu do osoby nieżyjącej. J. K. zmarł bowiem [...] czerwca 2020r. Jego spadkobiercami zostali: R. K. oraz W. K.. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta T. wydał w dniu [...] maja 2021r. decyzję nr [...], opierając się na art. 136 ust. 3 , art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1 i ust. 2, art. 142 ustawy z 2 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020r., poz. 1990 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.g.n."). Starosta orzekł o: 1. zwrocie wywłaszczonej nieruchomości – działki nr [...] na rzecz R. K. oraz W. K. (dalej powoływanych jako "Wnioskodawcy") w udziałach wynoszących po ˝ nieruchomości – w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu, 2. odmowie zwrotu nieruchomości – działki nr [...], 3. zwrocie przez R. K. oraz W. K. na rzecz G. T. łącznej kwoty [...]zł kwoty zwaloryzowanego odszkodowania proporcjonalnie do posiadanych udziałów, 4. rozłożeniu na 10 rocznych rat kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, płatnych na konto wskazane przez Urząd M. T., 5. Ustaleniu terminów płatności rat. W decyzji Starosta wskazał, że prawomocna decyzja stanowi podstawie ujawnienia nowego stanu w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej, a wierzytelność Gminy wraz z ewentualnymi odsetkami podlega zabezpieczeniu polegającemu na ustanowieniu na nieruchomości hipoteki. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania wyjaśniającego oraz opisał pozyskane w sprawie dowody. Następie wyjaśnił, że przeniesienie prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (której częścią są działki nr [...]) nastąpiło pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 22 z 1985r., poz. 99 ze zm.) – co uprawnia do stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami na mocy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Organ wyjaśnił też, że pojęcie "nabywanie" użyte ww. przepisie u.g.n/. należy rozumieć kompleksowo – nie tylko jako wywłaszczenie na podstawie decyzji administracyjnej, ale również jako odjęcie prawa własności na podstawie umownej o ile nabycie na rzecz Skarbu Pastwa nastąpiło na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczeniowej. Starosta wyjaśnił, że o przymusowej sytuacji poprzedniczki prawnej Wnioskodawców przy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości świadczą między innymi: decyzja z [...] czerwca 1987r. zatwierdzająca plan realizacji – budowę zajezdni tramwajowej, oferty nabycia nieruchomości składane ówczesnej właścicielce oraz decyzja lokalizacyjna z [...] listopada 1986r. wydana przez Prezydenta M. T.. Organ ustalił też, że wartość nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania ustalono na kwotę [...]zł. W oparciu o zgromadzone w aktach dokumenty Starosta ustalił celem odjęcia prawa własności nieruchomości bez wątpienia miała być budowa zajezdni tramwajowej, przy czym na działce nr [...] przewidziano budowę torów postojowych, parkingów i umiejscowienie kabli na oświetlenie zewnętrzne oraz głośników dyspozycyjnych. Starosta ustalił, że z wielu dokumentów wynika, że poszczególne działania prawne i faktyczne związane z realizacją ww. inwestycji zostały podjęte, a budowa zajezdni planowana była na lata 1988-1991. Wydano pozwolenia na budowę wielu obiektów, uzbrojono teren miedzy innymi działki nr [...] w dwa ciągi kanalizacji deszczowej (które nie były dotąd eksploatowane i są przewidziane do likwidacji), przebudowano też linię SN 15 kV oraz linię SN110 kV, przebudowano trafostację oraz wzniesiono fundamenty stacji prostownikowej. Nakłady poniesione na przygotowanie terenu pod budowę zajezdni wyniosły [...] zł. Starosta ustalił, że ostatnie roboty budowlane związane z realizacją zajezdni wykonane zostały w 1992r, a od 1993r. Zarząd Miasta już nie planował żadnych nakładów na realizację zajezdni. Starosta na podstawie analizy udostępnionej korespondencji między Miejskim Zakładem Komunikacji w T. a Urzędem M. T. ustalił, że koncepcję projektową z 1986r. uznano za nieaktualną i do 2012r. nie stworzono żadnej nowej koncepcji przestrzennej dla budowy zajezdni tramwajowej. Starosta przyjął, że realizacja budowy zajezdni tramwajowej nadal jest planowana przez Miejski Zakład Komunikacyjny, jednakże na dzień orzekania teren nieruchomości objętej wnioskiem stanowi pas gruntu w przeważającej części porośnięty chwastami, krzewami i zdziczałymi drzewami – co zostało potwierdzono w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej [...] stycznia 2019r. Plany budowy zajezdni na terenie obejmującym przedmiotową działkę pozostają aktualne, w ocenie Starosty, jedynie w sferze planów Urzędu Miasta – w postaci kolejnych koncepcji zagospodarowania przestrzennego, przewidzianych w kolejnych m.p.z.p. Starosta wyjaśnił, że rozpoznając wniosek miał obowiązek ustalić, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, czy też można stwierdzić zbędność nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia (art. 137 u.g.n.). W ocenie organu w sprawie nie ma wątpliwości, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Realizacja inwestycji została zawieszona w 1993r. i od tego czasu nie została ona podjęta, a fakt "zarezerwowania" przez Urząd Miasta terenu pod realizację inwestycji, która miałaby zostać wykonana w bliżej nieokreślonym terminie nie może być utożsamiany ze zrealizowaniem celu wywłaszczenia. Na działce nr [...] n całą pewnością – jak podkreślił Starosta – nie zrealizowano urządzeń i budowli, których budowę przewidziano w ramach realizacji zadań określonych w dokumentach projektowo-koncepcyjnych z 1987r. (załączniki do opracowania "Realizacyjny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Terenu Zajezdni Tramwajowej MPK w T."). Starosta odnosząc się do wniosków dowodowych G. T. wskazał, że przeprowadził dowód z dokumentów przedstawionych przez spółdzielnie mieszkaniowe z terenu miasta jednakże w sprawie brak jest dowodów na przyznanie J. K. nieruchomości zamiennej. Kwestia ta przede wszystkim nie została podniesiona w zapisach umowy przenoszącej własność nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Realizując wnioski dowodowe Gminy Starosta pozyskał również dokumenty, na podstawie których ustalił, że na działce nr [...] znajdują się linie napowietrzne oraz słupy WN (rok budowy: 1958, 1977, 1988 i 2002) oraz linie kablowe (rok budowy 2007 i 2019) – stanowiące część czynnej sieci elektrotechnicznej [...] S.A. Organ I instancji nie stwierdził, aby w sprawie zachodziła sytuacja powagi rzeczy osądzonej z uwagi na wydanie w dniu [...] maja 1999r. (na wniosek J. K. z września 1998r.) przez Prezydenta M. T. decyzji odmawiającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości obejmującej sporna działki. Organ wyjaśnił bowiem, że aktualny wniosek procedowany jest w oparciu o odmienny stan prawny. Starosta wyjaśnił nadto odmowę zrealizowania innych wniosków dowodowych zgłaszanych przez Gminę – uznając brak ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W odniesieniu zaś do orzeczonej odmowy zwrotu działki nr [...] Starosta wyjaśnił, że już w momencie jej przejęcia położona ona była w granicy terenów o przeznaczeniu pod realizację inwestycji drogowej, a wizja lokalna wykazała, że teren ww. działki stanowi urządzoną drogę – ul. [...] wraz z poboczem i chodnikiem. Roszczenie Wnioskodawców zgłoszone w tym zakresie nie mogło zatem, zdaniem Starosty, zostać uwzględnione z uwagi na brzmienie art. 2a u.g.n. i regulację zawartą w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. - Dz. U. Nr 133, poz. 872 – zgodnie z którą nieruchomości pozostające w dniu 31grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub j.s.t., a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 199r, stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Dalej Starosta wyjaśnił, że dokonał też zgodnie z art. 140 u.g.n. waloryzacji odszkodowania należnego G. T. i ustalił jego wysokość na [...] zł. Wskazał przy tym, że w oparciu o akt notarialny z [...] marca 1988r. należało przyjąć, że kwota odszkodowania to [...] zł – w tym wartość gruntu [...] zł, a zwrotowi podlega 64,85% pierwotnej powierzchni gruntu i tym samym kwota podlegająca waloryzacji wynosiła [...] zł. W dalszej części Starosta przedstawił sposób zwaloryzowania ww. kwoty przy uwzględnieniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS. W odniesieniu do podnoszonych w toku postepowania zarzutów wobec sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego (z [...] listopada 2019r. autorstwa mgr inż. R. R.). Odwołania od powyżej decyzji zostały wniesione przez Wnioskodawców oraz przez G. T.. Gmina reprezentowana przez Prezydenta M. T. zarzuciła naruszenie: - art. 107 § 1 pkt 3 -6 k.p.a. poprzez brak właściwego oznaczenia stron postępowania, na których nałożono obowiązek zwrotu odszkodowania (brak nr PESEL) oraz niewskazanie rachunku bankowego właściwego do wpłaty odszkodowania, - art. 7,8,9 i 77 k.p.a. poprzez to, że w toku postępowania nie wszystkie pisma dotyczące działań organu I instancji były kierowane do wiadomości stron i organ nie przeprowadził wszystkich wnioskowanych dowodów, - art. 140 ust. 2 u.g.n. poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, - art. 136 ust. 3 i art. 140 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie w procesie wykładni treści art. 136 ust. 3 i art. 140 u.g.n celu tych norm prawnych i okoliczności, że wykonywanie roszczeń przez Wnioskodawców zmierza do naruszenia interesu publicznego – wobec czego stanowi nadużycie prawa, które winno skutkować odmową uwzględnienia wniosku. W rozpoznaniu odwołań wydana została zaskarżona decyzja opisana na wstępie. W jej uzasadnieniu Wojewoda przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i uznał, że organ I instancji w sposób rzetelny i skrupulatny prowadził postępowanie wyjaśniające – co musiało skutkować uznaniem, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i może być podstawą do czynienia ustaleń prawnych na gruncie nie budzącego wątpliwości sanu faktycznego sprawy. W odniesieniu do zarzutów formułowanych przez G. T., Wojewoda zaakceptował w pełni stanowisko organu I instancji co do zaistnienia w sprawie przesłanek dokonania zwrotu nieruchomości obejmującej działkę nr [...]/. Wojewoda za prawidłowe uznał także ustalenie wysokości zwaloryzowanej kwoty odszkodowania ustalonej w zaskarżonej decyzji. Przytoczył on brzmienie art. 217 ust. 2, art. 140 ust. 2 i 3 u.g.n. i wyjaśnił, że wielkość odszkodowania i jego charakter można w rozpoznawanej sprawie ustalić wyłącznie w oparciu o treść aktu notarialnego z [...] marca 1988r. i przyjąć, że jedynym wynagrodzeniem za wywłaszczoną nieruchomość było tylko świadczenie pieniężne. W ocenie Wojewody brak jest w sprawie dowodów na przyznanie nieruchomości zamiennych, choć nie można wykluczyć, że osobom wywłaszczonym przydzielono niejako "poza kolejnością" tytuły prawne do lokali spółdzielczych. Wojewoda wyjaśnił jednak, że odbywało się to według odrębnych przepisów prawa. Wojewoda podkreślił, że na potrzeby postępowania sporządzony został operat szacunkowy, w którym określono wartość działki nr [...] wg stanu na dzień wywłaszczenia i cen aktualnych oraz wg stanu obecnego i cen aktualnych. Ustalenia zawarte w operacie, zdaniem Wojewody, nie budzą wątpliwości, a sam operat jest spójny, logiczny i zawiera wszystkie wymagane przepisami elementy. Organ odwoławczy stwierdził także, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające podwyższenie zwracanego odszkodowania albowiem działka nr [...] pozostaje niezagospodarowana i nie wykonano na niej żadnych nakładów dla realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda zaakceptował tym samym wskazania w operacie co do przyjęcia przez jego autora, że wartość odtworzeniowa działki wg stanu z dnia wywłaszczenia jest wyższa niż wartość rynkowa tej nieruchomości wg stanu orzekania o jej zwrocie. Następnie za prawidłowe uznał Wojewoda rozstrzygnięcie o rozłożeniu na raty zwracanego odszkodowania – w zgodzie z art. 141 ust. 3 u.g.n. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że trudno w okolicznościach sprawy zarzucać Wnioskodawcom nadużycie prawa w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany przez 33 lata, a prawo dochodzenia zwrotu nieruchomości zostało zagwarantowane przez ustawodawcę w art. 137 u.g.n. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prezydent M. T. (reprezentujący G. T. – "Skarżącą"), działający przez zawodowego pełnomocnika, powtórzył zarzuty oraz argumenty przedstawiane w w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z 27 sierpnia 2021 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Podkreślić też należy, że zgoda stron na rozpoznanie sprawy ww. trybie nie jest konieczna. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W następnej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienia, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie należy zauważyć, że Wnioskodawcy wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej m.in. jako działka o nr [...] obręb [...] w T., która przeszła na Skarb Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym do przeniesienia prawa własności tej nieruchomości doszło pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 22 z 1985r., poz. 99 ze zm.) – co uprawniało organy do stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami na mocy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Jak wynika z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (1) mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo (3) mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o jakim mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi w świetle art. 136 ust. 2 u.g.n. podlega pozostała część nieruchomości. W tym miejscu zauważyć należy, iż w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376) Trybunał Konstytucyjny uznał art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Bieg rozważanych terminów powinien być zarazem liczony dopiero od momentu wprowadzenia tych terminów do systemów prawnych, tj. w przypadku art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. – od dnia 1 stycznia 1998 r., tj. od dnia wejścia w życie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w przypadku art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – od dnia 22 września 2004 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492). Wcześniej bowiem ustawodawca nie przewidywał podobnego ograniczenia (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1622/14; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1663/12 – oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że celem wywłaszczenia omawianej działki była budowa zajezdni tramwajowej. Powyższe ustalenia dotyczące celu wywłaszczenia – przeznaczenie działki nr [...] pod budowę torów postojowych, parkingów i lokalizacji instalacji kablowej dla głośników dyspozycyjnych (części składowych zajezdni) również nie budzą sporu stron postępowania. Kwestią sporną pozostało natomiast czy na przedmiotowej działce zrealizowany wyżej określony cel wywłaszczenia, a także czy organy prawidłowo ustaliły kwoty zwaloryzowanego odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na potrzeby postępowania. Na tej właśnie kwestii koncentrowały się zarzuty skargi. Odnosząc się do pierwszej kwestii to zauważyć należy, że zdaniem Skarżącej na działce wykonano wiele prac i poczyniono nakłady celem realizacji budowy zajezdni tramwajowej – w tym między innymi linię elektromagnetyczną. Sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska strony Skarżącej i w pełni zgadza się z organami obu instancji, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można stwierdzić, aby na działce nr [...] kiedykolwiek zrealizowano cel wywłaszczenia. Wnioskodawcy we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości wskazali, iż działka nr [...] nigdy nie została zagospodarowana w celu realizacji budowy zajezdni tramwajowej i stanowi teren niezabudowany, porośnięty chwastami i krzewami. Powyższe twierdzenia Wnioskodawców potwierdzone zostały w trakcie przeprowadzonych wizji lokalnej. Zgodnie z protokołem sporządzonym [...] listopada 2019r. w związku z tymi oględzinami, przedmiotowa działka nie jest zagospodarowana, rosną na niej krzewy i drzewa, porośnięta jest trawą i chwastami. Przez teren działki przebiegają linie energetyczne niskiego i wysokiego napięcia. Znajdują się też fundamenty budynku w złym stanie technicznym. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, iż powyższe okoliczności świadczą o tym, iż przedmiotowa działka nigdy nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Brak jest jakichkolwiek informacji, aby beneficjent wywłaszczenia zrealizował jakąkolwiek inwestycję związaną z budową zajezdni tramwajowej na tej nieruchomości. Istniejące linie energetyczne nie zostały wykonane na potrzeby obsługi zajezdni tramwajowej i pozostają w gestii [...] Ponadto bez wątpienia działka ta nie służy dla celów komunikacyjnych i dlatego Sąd w pełni akceptuje ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ I instancji, a w rezultacie - podziela zapatrywanie organów obu instancji, iż w okolicznościach sprawy wystąpiły przesłanki do orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Wnioskodawców na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust.1. u.g.n., bowiem cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany. Prawidłowo też, wbrew zarzutom skargi, organy rozważyły kwestię powagi rzeczy osądzonej. Sprawa, w której zapadło zaskarżone rozstrzygniecie zainicjowana została wnioskiem z [...] listopada 2017r. i dotyczyła zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - między innymi działki nr [...]. Z kolei poprzednik prawny Wnioskodawców wystąpił z wnioskiem o zwrot nieruchomości obejmującej ww. działkę w piśmie z [...] września 1998r. Tożsamość podmiotowa spraw, stanowiąca jeden z elementów zaistnienia stanu rei iudicatae, ma miejsce wówczas, gdy sprawa dotyczy tych samych podmiotów postępowania administracyjnego (stron oraz organu), chyba że w zbywalne i dziedziczne prawa strony wejdą jej następcy prawni albo wprawdzie zmieni się struktura i nazwa organu, ale pozostanie niezmieniona właściwość rzeczowa, czy nowy organ wejdzie w kompetencje drugiego, który przestał działać. Analizując obie sprawy pod tym kątem Sąd podziela stanowisko organu, że mamy do czynienia z tak rozumianą tożsamością podmiotową. Z treści znajdujących się w aktach sprawy prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po J. i J. K. wynika, że Wnioskodawcy są spadkobiercami byłej właścicielki nieruchomości oznaczonej nr [...]. Ponadto na skutek wejścia w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. ustaw reformujących administrację publiczną, a następnie ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191), Prezydent M. T. jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w mieście na prawach powiatu przejął zadania kierowników urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej. Tożsamość spraw, o jakiej mowa wyżej, musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Przy ocenie tożsamości sprawy istotne jest zatem nie tylko stwierdzenie, że poprzednia sprawa została rozstrzygnięta aktem mającym procesowe cechy decyzji, lecz także ustalenie, co było przedmiotem rozstrzygnięcia pierwszej decyzji w jej ujęciu materialnym. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 156 i przywołane tam stanowisko prezentowane przez doktrynę). Zdaniem Sądu, nie zachodzą w obu sprawach te elementy tożsamości spraw, które dotyczą podstawy prawnej i treści żądania strony. W stanie prawnym obowiązującym w dacie rozstrzygania wniosku poprzednika prawnego Wnioskodawców przepis art. 216 u.g.n. odmiennie regulował zakres stosowania przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i nie obejmował ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Z dniem wejścia w życie ustawy z 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. nr 141, poz. 1492) rozszerzono właśnie o tę ustawę zakres stosowania przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. Rozpatrywanie obecnego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, złożonego przez następców prawnych poprzedniej właścicielki nieruchomości następuje zatem na podstawie innych przepisów. Nie zachodzi zatem tożsamość sprawy, wobec zmiany stanu prawnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1035/17 (dostępny na stronie jw.) " Nie zachodzi bowiem stan rzeczy osądzonej, gdy żądania zwrotu oparte zostały na różnych podstawach prawnych". Niemniej kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd dostrzegł, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procesowych, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na końcową treść rozstrzygnięcia w zakresie orzeczenia w przedmiocie obowiązku zwrotu odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość. W tym miejscu należy wskazać, że kwestie zwrotu ustalonego odszkodowania w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości reguluje przepis art. 140 u.g.n: W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (ust. 1). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Zgodnie z ust. 4 tego samego artykułu w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Z uwagi na treść art. 140 ust. 4 u.g.n. w celu ustalenia czy wartość zwracanej nieruchomości uległa zmianie konieczne jest ustalenie jej wartości zgodnie z zasadami określonymi w dziale IV ustawy o gospodarce nieruchomościami - a zatem w oparciu o operat szacunkowy. W sporządzonym w dniu [...] listopada 2019r. operacie szacunkowym określono wartość nieruchomości w stanie z daty wywłaszczenia i w stanie aktualnym w dacie oszacowania, przy zastosowaniu podejścia kosztowego oraz wartość rynkową nieruchomości w stanie z dnia zwrotu, w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Zdaniem biegłego rzeczoznawcy wartość nieruchomości wg stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny była wyższa niż wartość nieruchomości wg stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny i w związku z powyższym nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości. W tym miejscu zauważyć trzeba, iż Wojewoda rozpoznając sprawę w wyniku wniesionych odwołań praktycznie nie odniósł się do kwestii ustalenia obowiązku zwrotu wypłaconego właścicielom wywłaszczonej nieruchomości odszkodowania - poprzestając na zaakceptowaniu w pełni operatu szacunkowego i na lakonicznym stwierdzeniu, że jest on spójny, logiczny i zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy. Taki sposób ustosunkowania się do tych zagadnień uznać należy za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, w tym w szczególności za naruszenie art. 15 k.p.a. ustanawiającego zasadę dwuinstancyjności oraz naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które w myśl art. 140 k.p.a. znajdują zastosowanie także w postępowaniu przed organami odwoławczymi. Przypomnieć więc w tym miejscu należy, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Oczywiście zgodzić się należy z organem I instancji, że ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organy, a także i Sąd powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jednocześnie pamiętać należy, iż w razie jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Przypomnieć więc również trzeba, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Z regulacji tej wynika także w sposób jednoznaczny, iż to autor operatu a nie Sąd, w oparciu posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne, dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Rzeczoznawca jest związany określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555) szczegółowe zasady wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rozporządzenie to określa między innymi sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów oraz wskazuje, iż w ramach podejścia porównawczego stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny). Dopuszczalny zaś tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych został wyczerpująco uregulowany w art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącym, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Co za tym idzie zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Sąd wyjaśnia, że w myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (vide: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 117 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13 - dostępny w bazie LEX nr 1325761). Z tak rozumianej istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wnioskować trzeba, że zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw. Reasumując powyższe, zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia . Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy nie sprostał wyżej opisanym regułom w konsekwencji naruszając normę zawartą w art. 15 k.p.a. W szczególności uchylił się od pełnej samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także zarzutów podnoszonych w odwołaniu – w szczególności w zakresie zastrzeżeń formułowanych wobec operatu szacunkowego. Uzasadnienie decyzji Kolegium w ocenie Sądu nie spełnia kryteriów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Sprowadza się ono w tym z zakresie do przytoczenia istotnych dla sprawy przepisów prawa oraz ogólnikowych stwierdzeń. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody wynika, że organ nie odniósł się do zarzutów formułowanych w toku postepowania co do prawidłowości ustalenia kwoty odszkodowania podlegającego zwrotowi. Wojewoda jedynie odniósł się (i to lakonicznie) do kwestii waloryzacji ustalanego odszkodowania poprzez zaakceptowanie poglądu biegłego rzeczoznawcy, iż określając aktualną wartość działki nr [...] nie uwzględnia się nakładów istniejących na tej działce, lecz niezwiązanych z realizacją wywłaszczenia. Powołano się przy tym na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2012r. o sygn. akt I OSK 816/11, iż wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustaleniu odszkodowania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednak zauważa, iż Wojewoda nie wyjaśnił podstaw faktycznych stosowania powyższej regulacji w przedmiotowej sprawie. W szczególności brak jest odniesienia do podnoszonych przez stronę Skarżącą okoliczności poczynienia nakładów na terenie nieruchomości objętej wnioskiem. Nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny, czy beneficjent wywłaszczenia podejmował i jakie działania władcze na tym gruncie skutkujące zmianą wartości nieruchomości. Bez wątpienia tymczasem w przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja opisana w art. 140 ust. 3 u.g.n. tj. doszło do działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, które mogły mieć wpływ na wartość tej nieruchomości. Działania te polegały na usunięciu z nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości zabudowy. Stosownie do art. 140 ust. 3 u.g.n. w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Z cytowanych przepisów wynika, że w celu ustalenia kwoty, którą powinni zwrócić byli właściciele (ewentualnie ich następcy prawni) w związku ze zwrotem nieruchomości, organ winien w pierwszej kolejności ustalić, jakie było odszkodowanie za nieruchomość i całe te odszkodowanie zwaloryzować. W takim bowiem przypadku ustawodawca przewiduje, że należy całą zwaloryzowaną kwotę odszkodowania pomniejszyć o kwotę różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu. Organ winien był zatem co do zasady, stosownie do cytowanego art. 140 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. najpierw dokonać waloryzacji całej kwoty odszkodowania otrzymanej przez poprzedniego właściciela tj. zwaloryzować kwotę ustalonego odszkodowania i dopiero od tej kwoty odjąć ww. różnicę wartości zwracanej nieruchomości. Słusznie podnosi zatem Skarżąca, że w tej sytuacji brak jest podstaw do poprzestania jedynie na waloryzacji kwoty będącej odpowiednikiem wartości jedynie części wywłaszczonej nieruchomości tj. w przedmiotowej sprawie – waloryzacji jedynie wartości gruntu zwracanej nieruchomości, z pominięciem wartości pozostałych składników wywłaszczonej nieruchomości. W tym względzie organ dopuścił się także naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 140 ust. 3 u.g.n., które miało wpływ na wynik sprawy. Rozważając kwestię rozliczeń z tytułu orzeczenia o zwrocie nieruchomości organy prawidłowo jednak (wbrew zarzutom skargi) ustaliły jakie świadczenie (odszkodowanie) otrzymał poprzednik prawny Wnioskodawców. W tym zakresie zasadnie Wojewoda odwołał się do treści aktu notarialnego z [...] marca 1988 r. Zgodnie z umową zawartą w formie tego aktu poprzedni właściciel sprzedał nieruchomość Skarbowi Państwa za cenę [...] zł (§ 3 aktu notarialnego). Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że w ww. akcie brak jest informacji o przyznaniu byłym właścicielom jakichkolwiek nieruchomości zamiennych. Brak jest także jakichkolwiek zapisów wskazujących, że częścią zapłaty za nieruchomość jest przekazanie byłym właścicielom praw do lokali mieszkalnych. Twierdzenia Skarżącej Gminy nie odnoszą się zatem do samej czynności wywłaszczenia, ale do czynności, które nastąpiły po dokonaniu wywłaszczenia. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z § 5 aktu notarialnego "Wydanie nieruchomości w posiadanie nabywcy nastąpi dzisiaj, z tym że zajmowane pomieszczenia opuszczą zbywcy niezwłocznie po otrzymaniu mieszkań i odnośnie wykonania tego zobowiązania poddają się rygorowi egzekucji wprost z tego aktu". W tak sformułowanym warunku wydania części nieruchomości (tj. pomieszczeń mieszkalnych na zbywanej nieruchomości) nowemu właścicielowi nie wskazano kto tj. czy sprzedający czy Skarb Państwa, ma czynić starania o otrzymanie mieszkań dla dotychczasowych właścicieli. Nie wskazano również, że koszty "otrzymania mieszkań" będzie ponosił Skarb Państwa. Nie wskazano także, co ma być owym "otrzymaniem mieszkania". Równie dobrze "otrzymaniem mieszkania" mogło być zatem zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Ewentualnie podjęte przez Skarb Państwa czynności w celu zapewnienia mieszkań byłym właścicielom wywłaszczanych nieruchomości nie wynikało jednak z realizacji zapisu umowy sprzedaży (aktu notarialnego) określającego wartość sprzedanej nieruchomości. W tej sytuacji – wbrew stanowisku Skarżącej – zbędne było prowadzenie postępowanie dowodowego w celu ustalenia ilości i rodzaju nabytych przez byłych właścicieli nieruchomości praw do mieszkań. Mimo niezasadności części zarzutów skargi w sprawie zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji – albowiem wskazane powyżej okoliczności sprawy nie zostały należycie wyjaśnione przez organ odwoławczy, co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą z uwagi na naruszenie wyżej wskazanych przepisów postępowania to jest art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. i może rzutować na prawidłowość rozstrzygnięcia w przedmiocie istnienia lub braku obowiązku zwrotu ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania. Obowiązkiem Wojewody przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie w pierwszej kolejności dokonanie oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie przez biegłego rzeczoznawcę z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku i w oparciu o poczynione ustalenia dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie obowiązku zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz obowiązku zwrotu wypłaconego odszkodowania. Przy czym organ odwoławczy winien też mieć na uwadze aktualność operatu szacunkowego albowiem zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, a jego wykorzystanie po upływie tegoż terminu uwarunkowane jest uzyskaniem klauzuli potwierdzającej jego aktualność. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a zasądzając od organu na rzec Skarżącej kwotę 680 zł obejmującą kwotę wniesionego wpisu od skargi oraz poniesionych kosztów zastępstwa procesowego.