II SA/Bd 1093/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], Prezydent Miasta na podstawie art. 20 pkt 8 i art. 29 pkt 1 i 4 oraz art. 21 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, dalej zwana u.d.p.), po rozpatrzeniu wniosku B. i J. K. nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z ul. S. L. (działka nr [...], obr. [...]) na działkę nr [...] do istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. S. L. [...] w T. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek umotywowany został koniecznością polepszenia warunków dojazdu do posesji przy ul. S. L. [...] w T. Zdaniem wnioskodawców, dojazd obecne funkcjonującym zjazdem z ul. C. jest uciążliwy z uwagi na to, że ulica ta jest wąska. Oran podniósł, że ul. S. L. w T. na omawianym odcinku posiada klasę G - droga główna, z nadaną kategorią drogi krajowej DK 80. Na drodze tej klasy należy ograniczać budowę zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Zwrócono uwagę, że przedmiotowa posesja ma zapewniony dojazd do ul. C., która jest drogą publiczną klasy L – lokalną. Zdaniem organu wnioskowany zjazd znajdowałby się bezpośrednio w strefie segregacji ruchu skrzyżowania ulic S. L. i W., w obszarze nowo wybudowanego mostu przez W. Widoczność przy wyjeździe z posesji zjazdem zlokalizowanym na wypukłym łuku ul. S. L. byłaby ograniczona. Tym samym nie zostałyby zachowane podstawowe warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ wskazał również, że ul. C. jest drogą utwardzoną, a jej szerokość (2,50-3,00m) umożliwia manewrowanie pojazdem w celu dojazdu do posesji. Lokalizowanie kolejnego zjazdu nie jest zatem konieczne. Od ww. decyzji odwołanie wnieśli B. i J. K. Odwołujący się podnieśli, że sąsiad mieszkający praktycznie w tym samym budynku posiada zjazd do swojej nieruchomości. Wskazali, że od strony ul. C. nie mają możliwości wjazdu samochodem bezpośrednio pod drzwi wejściowe domu czy do garażu. Szerokość tej ulicy nie pozwala, ich zdaniem, na swobodne manewrowanie większym samochodem. Odwołujący zwrócili uwagę, że mieszkają razem z niepełnosprawną córką, poruszającą się na wózku inwalidzkim, w związku z czym podnieśli, że wyjazd z nieruchomości tymże wózkiem stanowi problem. Wskazali także na kwestię dojazdu do nieruchomości pogotowia ratunkowego wzywanego do córki. Zdaniem odwołujących się, manewrowanie karetką od strony ul. C. jest wręcz niemożliwe. Odwołujący się zwrócili uwagę, że organ pierwszej instancji nie wskazał, jakie względy bezpieczeństwa zostałyby naruszone w przypadku zgody na zjazd. Podnieśli, że decyzja odmowna stanowi, w świetle wydania zgody na zjazd do nieruchomości sąsiedniej, naruszenie zasady równości wobec prawa. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 29 u.d.p., § 9 ust. 1 pkt 4, § 113 pkt 1, 2 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm., dalej zwane rozporządzeniem) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 257, ze zm., dalej zwanej K.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium zwróciło uwagę, że odmowa wydania zezwolenia na usytuowanie zjazdu ze względu na warunki techniczne dróg jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ wskazał, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji, iż lokalizacja zjazdu w miejscu wskazanym we wniosku będzie stwarzała zagrożenie dla ruchu drogowego. Autorzy raportu dotyczącego audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego sporządzonego w związku ze zmianą przebiegu drogi krajowej nr 1 z mostem drogowym przez W. w T., w odniesieniu do zjazdu istniejącego na wysokości posesji przy ul. S. L. [...], zalecają zmianę sposobu dostępności do przedmiotowej posesji. W sytuacji, gdy zalecana jest likwidacja zjazdu do nieruchomości sąsiedniej, niezasadnym jest udzielanie zgody na wykonanie zjazdu do nieruchomości stanowiącej własność odwołujących. Organ odwoławczy uznał, że Prezydent, dokonując oceny przedmiotowej sprawy, nie wykroczył poza granice tzw. uznania administracyjnego, podzielając stanowisko, że priorytetem przy rozstrzyganiu sprawy powinno być zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skargę na powyższą decyzję złożyli B. i J. K. Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie przeprowadził w niniejszej sprawie żadnego postępowania dowodowego. Skarżący podnieśli, że ze względu na szerokość ul. C. i jej spadek niemożliwe jest swobodne manewrowanie i utrzymanie wózka inwalidzkiego, a utrudnione manewrowanie samochodem. Wskazali także, że kwestionowana decyzja pozbawia ich prawidłowo usytuowanej drogi przeciwpożarowej. Skarżący zarzucili organowi dowolność działania nie mieszczącego się w ramach uznania administracyjnego. Wskazali na naruszenie zasady równości stron wobec prawa, podnosząc, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się indywidualny wyjazd w kierunku S. L.. Oddziaływanie na ruch i jego natężenie jest identyczne jak w przypadku nieruchomości skarżących. Skarżący zarzucili organowi naruszenie § 113 ust. 7 rozporządzenia. Wskazali, że po przebudowie ul. S. L. natężenie ruchu w miejscu, gdzie miałby być posadowiony zjazd, spadło, a nie zwiększyło się, najbliższe natomiast skrzyżowanie znajduje się kilkaset metrów dalej. Skarżący kolejny raz podkreślili, że sąsiad posiadający nieruchomość kilkanaście metrów dalej uzyskał zgodę na zjazd. Wskazali również, że ekrany akustyczne mogłyby być posadowione z uwzględnieniem zjazdu, nie są one ponadto niezbędne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Obecna na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2016r. roku skarżąca oświadczyła ponadto, że niemożliwe jest dokonanie remontu domu, ponieważ żaden duży samochód nie jest w stanie dojechać do nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z powyższego wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Wskazana regulacja nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej spór sprowadza się do ustalenia, czy zasadnie organy obu instancji odmówiły skarżącym zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z ul. S. L. (działka nr [...], obr. [...]), na działkę nr [...] do istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. S. L. [...] w T. Oceniając zgromadzony i przeanalizowany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy uznać należy, że skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem wydające decyzje organy nie naruszyły prawa materialnego ani procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przepisami mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, są przepisy ustawy o drogach publicznych oraz obowiązujące w czasie wydawania decyzji obu instancji przepisy rozporządzenia. Kwestię zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu reguluje art. 29 u.d.p., zgodnie z ust. 1 którego budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W myśl natomiast art. 29 ust. 4 cyt. ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z przepisu tego nie wynika wprost, kiedy zarządca drogi może odmówić wydania stosownego zezwolenia. Ustawa nie zawiera bowiem żadnego katalogu warunków koniecznych do spełnienia, aby uzyskać zgodę na lokalizację zjazdu. Wskazuje jednak, o czym później, okoliczności, wystąpienie których uniemożliwia wydanie zgody na lokalizację zjazdu. Organ, rozpoznając sprawę w przedmiocie ewentualnego wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, dysponuje uznaniem administracyjnym. Uznanie administracyjne jest to narzędzie organu, mocą którego może on podejmować decyzje nie będąc skrępowany konkretnymi przepisami prawa. Uznanie administracyjne zapewnia swobodę i większą elastyczność w podejmowaniu decyzji, ale bynajmniej nie oznacza dowolności. Istnieje szereg zasad, które organ musi respektować, korzystając z możliwości wydania decyzji w ramach uznania administracyjnego. Co istotne, uznanie administracyjne podlega kontroli ze strony sądu administracyjnego, zatem rozpatrując sprawę sąd musi dołożyć szczególnej staranności, aby ocenić, czy nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego, czy organ w sposób dostateczny umotywował swoje stanowisko, czy nie nadużył uznania, wreszcie - czy wydając decyzję uwzględnił zasady ogólne postępowania administracyjnego. Granice wyznaczające możliwość zastosowania uznania administracyjnego są swoiste dla sytuacji, dla których ustawodawca przewidział możliwość zastosowania uznania. W przypadku sprawy o wydanie zezwolenia na zjazd indywidualny z drogi publicznej granicami takimi są zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, wyznaczane przez wskazane wyżej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Skarżący domagają się udzielenia zgody na lokalizację zjazdu z ul. S. L. w T., bezpośrednio do ich posesji. Jak wynika z akt sprawy, ul. S. L. posiada na omawianym odcinku klasę G - droga główna, z nadaną kategorią drogi krajowej DK 80. Wskazać należy, że posesja skarżących ma zapewniony dojazd do innej drogi publicznej, ul. C., która jest drogą klasy L – lokalną. Klasa drogi jest kwestią istotną z punktu widzenia rozpatrywania możliwości udzielenia zgody na zjazd, bowiem zgodnie z rozporządzeniem dróg różnych klas dotyczą różne obostrzenia w zakresie lokalizacji zjazdów. I tak, jak wynika z § 9 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia, droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Z powyższego przepisu wynika, że nie ma formalnego zakazu lokalizowania zjazdów z dróg klasy G, jednakże z uwagi na wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego zaleca się ograniczanie liczby oraz częstości zjazdów, w szczególności w sytuacji gdy dany teren może być skomunikowany z tą drogą (klasy G) za pośrednictwem dróg niższych klas. Taka sytuacja właśnie ma miejsce w omawianej sprawie. Z posesji skarżących do głównej drogi prowadzi, co nie jest sporne, droga klasy L, również stanowiąca drogę publiczną, zatem uznać należy, że dojazd z drogi głównej do posesji skarżących nie jest niemożliwy, choć przyznać trzeba, że nie jest on tak dogodny, jak dojazd bezpośrednio z drogi głównej. W sytuacji natomiast, w której nieruchomość ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej niższej klasy, zgoda na powstanie zjazdu bezpośrednio na drogę wojewódzką stanowiłaby naruszenie art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia (wyrok WSA w Łodzi z 22.02.2013 r., III SA/Łd 23/13, LEX nr 1343638). Skarżący podnoszą, że działka, leżąca w bezpośrednim sąsiedztwie, posiada dostęp do drogi głównej i z tego faktu wywodzą, że zgoda na taki zjazd również winna zostać udzielona im. Zwrócić uwagę należy, że kwestia udzielenia zgody na zjazd do innej posesji nie stanowi przedmiotu rozpoznania w niniejszym postępowaniu i nie można rozpatrywać jej na zasadzie analogii. Każda decyzja administracyjna wydawana jest indywidualnie i u wydania każdej leżą inne podstawy. Sama okoliczność wydania jednego pozwolenia nie stanowi o tym, że drugie, choćby oparte o podobne warunki, również zostanie wydane. Zauważyć trzeba, że akta administracyjne zawierają kopię raportu audytu bezpieczeństwa nr [...]. W ocenie szczegółowej projektu, w punkcie E3 zamieszczono spostrzeżenie dotyczące fragmentu drogi przy posesji [...] przy ul. S. L.: brak ograniczenia dostępności do ul. S. L. – zjazd na wysokości posesji [...] bezpośrednio w strefie segregacji ruchu. Powyższy zjazd stanowi dojazd do parkingu zakładu usługowego, co wyklucza jego sporadyczne wykorzystywanie. Zaleceniem audytorów jest zmiana dostępności do przedmiotowej posesji. Słusznie zatem wskazało Kolegium w uzasadnieniu decyzji, że nie jest zasadne udzielanie zgody na zjazd do posesji nr [...], skoro zalecana jest likwidacja istniejącego zjazdu do nieruchomości nr [...]. Szeroko pojęte względy bezpieczeństwa stanowią kluczowy argument przy rozpatrywaniu zgody na lokalizację zjazdu. Bezpieczeństwo jest naczelnym warunkiem technicznym, jaki, zgodnie z przepisami rozporządzenia, powinny spełniać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie. Zgodnie z § 1 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia, warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, przy zachowaniu przepisów Prawa budowlanego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów odrębnych, a także ustaleń Polskich Norm zapewnia w szczególności spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa użytkowania. Indywidualny interes skarżących, jako jedynych użytkowników drogi dojazdowej, nie może przeważać nad interesem osób poruszających się drogą główną, mającą status drogi krajowej, z uwagi na bezpieczeństwo oraz płynność ruchu drogowego. Interes strony nie może kolidować z interesem społecznym, zwłaszcza że skarżący nie zostali pozbawieni zjazdu z drogi publicznej, mają go bowiem, z tym że zjazd zlokalizowany jest z drogi o niższej klasie. Analizując dalsze wymogi dotyczące lokalizacji zjazdu, zawarte w rozporządzeniu, zwrócić uwagę należy na jego § 113 ust. 7 stanowiący, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%, 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie oraz 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Wyjazd zatem z drogi do obiektu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Przepis nie pozwala na lokalizację zjazdów w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że nieruchomość skarżących, co wynika z akt administracyjnych załączonych do niniejszej sprawy, zlokalizowana jest w obszarze oddziaływania dużego skrzyżowania ulic S. L. oraz W. i położona bezpośrednio w strefie segregacji ruchu dojazdu do tego skrzyżowania. Przepisy nie precyzują co prawda, jaki dokładnie zasięg wyznacza obszar oddziaływania skrzyżowania, obejmuje on konkretny obszar skrzyżowania i dodatkowo powinien obejmować odcinki, na których występuje w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem (wyjazdem) - jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania. Uznać należy, że położenie w strefie segregacji ruchu, w której pojazdy obierają właściwy kierunek zgodnie z oznakowaniem poziomym i pionowym, celem dojazdu do wyżej wskazanego skrzyżowania, stanowi o tym, że położenie takie obejmuje obszar oddziaływania skrzyżowania. Dodatkowo, posesja skarżących zlokalizowana jest na wypukłym łuku drogi głównej, co ogranicza widoczność wyjazdu na tę drogę. Stwierdzić zatem należy, że trzy z okoliczności wykluczających zgodę na lokalizację zjazdu, zostały w niniejszej sprawie spełnione. Usytuowanie zjazdu w planowanej przez skarżących lokalizacji, z uwagi na względy bezpieczeństwa, nie jest zatem możliwe. Jak wskazał organ pierwszej instancji, na ul. C. przeprowadzono wizję lokalną, w wyniku której ustalono, że manewrowanie pojazdem celem dojazdu do posesji nr [...] jest na tej ulicy możliwe. Nieuzasadniony jest zatem zarzut skarżących o niemożności manewrowania wózkiem inwalidzkim córki, wózek inwalidzki jest bowiem pojazdem o gabarytach mniejszych, niż przeciętny samochód. Ul. C. jest ponadto drogą utwardzoną. Uznać zatem należy ponad wszelką wątpliwość, że możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżących poprzez przyjęcie dotychczasowego rozwiązania, które, mimo iż nie najbardziej dla skarżących dogodne, spełnia swoją funkcję. Nie można podzielić poglądu skarżących, że brak wnioskowanego zjazdu pozbawia ich drogi pożarowej. Kwestię tę reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), które w § 12 wskazuje, do jakich obiektów budowlanych należy doprowadzić drogę pożarową. Budynek skarżących nie należy do żadnej z wymienionych w nim kategorii. Zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) budynek mieszkalny jest zaliczony do kategorii ZL IV, dom skarżących nie należy jednak do grupy wysokości: średniowysoki, wysoki lub wysokościowy, o jakich mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Zgodnie bowiem z § 8 pkt 1 cyt. rozporządzenia sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dom skarżących zalicza się do budynków niskich (do 12 m). Sąd podzielił zatem argumentację organów obu instancji stwierdzając, że z uwagi na niespełnienie warunków technicznych wynikających wprost z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, niemożliwe było ze względów bezpieczeństwa udzielenie zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu. Organy prawidłowo zebrały i oceniły zebrany materiał dowodowy, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Wobec powyższego na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalono skargę.