II SA/Bd 1094/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę stacji bazowej telefonii komórkowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty N. z dnia [...] 2005r. [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej P. kwotę 355 zł. (trzysta pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] 2005 r. L., działająca z upoważnienia P. złożyła w Starostwie Powiatowym w N. wniosek o udzielenie pozwolenia na przebudowę stacji bazowej [...]zlokalizowanej na istniejącej wieży położonej na działce o nr [...] Postanowieniem z dnia [...] 2005 r. nr Starosta N., powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu administracji architektoniczno - budowlanej, do złożonego wniosku o pozwolenie na przebudowę stacji bazowej [...] inwestor winien dołączyć, zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717) decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a nie decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaną przez Burmistrza K. w dniu [...] 2004 r., nr [...], znak [...]. Podniesiono, iż zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późń. zm.), przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa m.in. w art. 6 pkt 1 cyt. ustawy, wg którego celem publicznym w rozumieniu ustawy jest także budowa obiektów służących łączności publicznej i sygnalizacji. W związku z zaistnieniem rozbieżności interpretacyjnej przepisów mających w sprawie zastosowanie, postępowanie zawieszono do momentu wydania rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. W zażaleniu na postanowienie Starosty N. z [...] 2005 r. pełnomocnik skarżącej spółki zrzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 12 § 1 K.p.a., wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nakazanie merytorycznego rozpoznania wniosku strony skarżącej. W uzasadnieniu stwierdza się, że w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, warunkującego rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego wniosku. Po wtóre zarzucono organowi unikanie działań zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez odwlekanie w czasie podjęcia decyzji w przedmiocie pozwolenia na przebudowę stacji bazowej. W rozpatrzeniu wniesionego zażalenia Wojewoda [...], postanowieniem nr [...] wydanym w dniu [...] 2005 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie prowadzone przez organ I instancji nie narusza prawa z względu na oczywisty fakt zaistnienia przesłanek do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § pkt 4 K.p.a. Prawidłowo ustalona została okoliczność, iż występuje tutaj lokalizacja inwestycji celu publicznego, co w świetle art. 50 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądza o konieczności lokalizacji inwestycji zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, a przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Stwierdzono też, że związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę a rozstrzygnięciem w sprawie legalności decyzji o warunkach zabudowy jest bezsporny w związku z czym zawieszenie postępowania do czasu wyjaśnienia legalności decyzji warunkach zabudowy jest jak najbardziej uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy pełnomocnik skarżącej spółki zarzucił postanowieniu Wojewody Kujawsko - Pomorskiego naruszenie przepisów postępowania; a mianowicie art. 97 § 1 pkt 4 i 124 § 1 i 125 § 3 K.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu podniesiono ponownie zarzut bezpodstawności zastosowania w niniejszej sprawie zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem nie doszło tutaj do zaistnienia kwestii prejudycjalnej. Strona skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych argumentowała, że nawet gdyby przyjąć uprawnienie organu do wystąpienia o zbadanie legalności decyzji o warunkach zabudowy, to w żadnym wypadku powyższe nie stanowi przesłanki do zawieszenia z urzędu postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i jako takie nie wpływa ono bezpośrednio na inne postępowania administracyjne, skutkując jedynie możliwością (w przypadku prawomocnej decyzji stwierdzającej nieważność) wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Wskazano też na brak formalny zaskarżonego postanowienia wyrażający się w braku wszystkich jego obligatoryjnych elementów określonych w art. 124 § 1 K.p.a. poprzez nie umieszczenie pod jego treścią podpisu osoby upoważnionej do jego wydania z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, uznając brak nowych okoliczności i bezzasadność podniesionych zarzutów, powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niebagatelne znaczenie odgrywa prawidłowe określenie jej zakresu przedmiotowego. Jak wynika bowiem z treści akt sprawy przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane w trakcie trwania postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę. Ocena legalności tego postanowienia obejmuje jedynie zagadnienia proceduralne dotyczące zastosowania przez organ orzekający instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego. Normujący tę kwestię przepis art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sprawą zasadniczą dla oceny wniosku była kwestia dotycząca wyjaśnienia pojęcia "zagadnienia wstępnego". W literaturze oraz orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której "wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, C.H.Beck, Warszawa 2003, str. 429). W ocenie organów orzekających w sprawie wniesienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosku o zbadanie legalności decyzji o warunkach zabudowy winno zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa prowadzić do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Pogląd ten jest oczywiści błędny. Mając na uwadze wyżej zaprezentowane wyjaśnienie pojęcia zagadnienia prejudycjalnego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie występuje określona w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu. Ocena organów orzekających w sprawie wniesienia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosku o zbadanie legalności decyzji o warunkach zabudowy i obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest pozbawiona podstaw prawnych, a przez to błędna. Badając legalność decyzji o warunkach zabudowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozstrzyga bowiem zagadnienia wstępnego w podanym wyżej rozumieniu lecz wyłącznie legalność podjętej decyzji. Samo więc wszczęcie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. postępowania w przedmiocie zbadania legalności decyzji o warunkach zabudowy, nie powoduje wstrzymania wykonania tej decyzji. Natomiast prawomocne orzeczenie o nieważności tej decyzji stanowi odrębną przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Odmienna interpretacja całkowicie podważałaby treść i sens istnienia cyt. przepisu, na co słusznie uwagę zwraca pełnomocnik skarżącej spółki. Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że nawet wszczęcie postępowania przed NSA, mającego na celu ocenę zgodności z prawem ostatecznej decyzji, która rozstrzygała zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2000 r., IV SA 1670/98 - ONSA 2001/4/189). Tym bardziej więc, wszczęcie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym o zbadanie legalności decyzji o warunkach zabudowy, nie może stanowić zagadnienia wstępnego dla postępowania toczącego się przed organem administracji architektoniczno - budowlanej. W tym stanie rzeczy dokonana przez organ odwoławczy ocena, prowadząca do uznania, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest prawidłowa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a, §18 ust.1 pkt1 lit.c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej urzędu (Dz. U. Nr163, poz.1348 ze zm.).