II SA/Bd 1096/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Asesor WSA: Grzegorz Saniewski Asesor WSA: Ireneusz Fornalik Protokolant: Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2004 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...]2004 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] 2004r., wydaną po rozpoznaniu odwołania B. S. od decyzji z [...] 2004r. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. sygn. akt [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego, na podstawie art. 138§1 pkt 2 w związku z art. 105§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działający z upoważnienia Wójta Kierownik GOPS w S. odmówił B. S. przyznania pomocy w postaci zasiłku stałego podając, że strona nie spełnia przesłanek wskazanych w ustawie w ustawie o pomocy społecznej w świetle art. 37 ust. 1 pkt 2 ust. 2, pkt 2 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 z późn. zm.). B. S. wniosła odwołanie, domagając się przyznania jej zasiłku stałego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym od urodzenia dzieckiem. Zarzucała organowi I instancji wprowadzenie jej w błąd, zmuszenie do wyrejestrowania się z Powiatowego Urzędu Pracy, przez co straciła status osoby bezrobotnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r. nr 64, poz. 593 z późn. zm.) przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, a zatem i odmowa ich przyznania – (art. 106 ust. 4) – następuje w formie decyzji administracyjnej, po przeprowadzeniu określonego zasadami kpa postępowania administracyjnego. Sprawa, będąca przedmiotem odwołania jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, należącą do zadań pomocy społecznej w gminach. Organ pomocy społecznej zobowiązany jest wydawać decyzje w oparciu o zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy oraz aktualny stan prawny. Z dniem 1 maja 2004r. weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. 64, poz. 593, z późn. zm.), i to ona winna być zastosowana w sprawie, a cytowana wyżej ustawa nie przewiduje rodzaju świadczenia o jakie zwróciła się skarżąca. Z akt sprawy wynika, że zwróciła się do organu I instancji z jasno sprecyzowanym wnioskiem o przyznanie jej zasiłku stałego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem córką Anetą. (dowód wniosek z dnia 18 maja 2004r.). Całość postępowania dowodowego w sprawie dowodzi, iż sam organ w takim kierunku kontynuował postępowanie a w szczególności odnosił się do stanu osoby niepełnosprawnej jakim jest dziecko skarżącej, oceniając iż nie wymaga ono stałej opieki i pielęgnacji w takim stopniu, iż B. S. tego powodu nie podejmuje pracy zawodowej lub z niej rezygnuje. Wydana natomiast decyzja odnosi się do samej skarżącej, która istotnie nie spełnia przesłanek art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z obowiązującym obecnie stanem prawnym z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6 ust. 3 pkt k7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 123, poz. 776, z poźn. zm.), albo o znacznym stopniu niepełnosprawności – może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Świadczenie to przysługuje na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2258 z późn. zm.). Zaznaczyć należy również, iż zgodnie z art. 58 cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba otrzymująca zasiłek stały na podstawie przepisów poprzedniej ustawy o pomocy społecznej do dnia wejścia w życie ustawy o ile spełnia przesłanki w niej wskazane, nabywa z mocy prawa świadczenie pielęgnacyjne. Złożony więc przez stronę wniosek z 18 maja 2004r. winien być rozpoznany w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 17). Wady istotne, wynikające z wadliwości procedury poprzedzającej wydanie decyzji albo istniejące w jej treści, powodują uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Wskazana wyżej wada istotna w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, świadczy o wykorzystaniu do wydania decyzji niewłaściwego stanu prawnego. Musi to więc skutkować w postępowaniu odwoławczym, uchyleniem tej decyzji w całości i umorzeniem postępowania pierwszej instancji. Na powyższą decyzję B. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżąca zarzuciła, że gdy złożyła wniosek o przyznanie zasiłku stałego z powodu sprawowania osobistej opieki nad córką A., to została pouczona, iż musi się wyrejestrować z Urzędu Pracy. Mimo, że spełniła ten warunek, to zasiłku nie otrzymała. Ponadto skarżąca zakwestionowała ustalenia pracownika organu co do stanu zdrowia córki skarżącej i opieki nad nią. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując na mocy art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że wydana ona została z naruszeniem norm proceduralnych, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie organ odwoławczy, mając podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji, bezzasadnie umorzył postępowanie pierwszej instancji. Zgodzić się trzeba z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, które wykazało wadliwość postępowania pierwszoinstancyjnego polegającą: po pierwsze – na tym, że wniosek dotyczył zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym a organ pierwszej instancji kryterium niepełnosprawności odniósł do skarżącej; po drugie – na tym, że złożony przez stronę wniosek z 18.05.2004r. powinien być rozpatrzony w świetle przepisów ustawy z 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (art.17) a nie na podstawie ustawy z 12.03.2004r. o pomocy społecznej. Błędnie natomiast organ II instancji uznał, że stwierdzone wady decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, muszą skutkować uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania pierwszej instancji. Zaznaczyć trzeba, że w sprawie nie zachodzi sytuacja polegająca na tym, że strona domaga się świadczenia, które w ogóle nie jest przewidziane w obowiązującym prawie, lecz sytuacja świadcząca według organu odwoławczego "o wykorzystaniu do wydania decyzji niewłaściwego stanu prawnego". Taka konstatacja organu niewątpliwie mogła skutkować uchyleniem decyzji. W dalszej jednak kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno – stosownie do art. 138§1 pkt 2 kpa – orzec co do istoty sprawy lub przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w razie zaistnienia przesłanek z art. 138§2 kpa. Rozstrzygnięcie bowiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji prowadzi do tego, że wniosek strony pozostałby nie rozpoznany. Zgodnie natomiast z art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, przy czym decyzja powinna rozstrzygać sprawę co do jej istoty i w granicach określonych żądaniem strony. W tym miejscu zauważyć trzeba, że w rozpoznawanej sprawie organy orzekające, a zwłaszcza organ I instancji, zbyt wielkie znaczenie nadały sformułowaniu zawartemu we wniosku. Istotą żądania nie było domaganie się przez skarżącą "zasiłku stałego" lecz uzyskanie świadczenia w związku ze sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Nieporadność strony w postępowaniu administracyjnym nie powinna rodzić dla niej skutków, naruszających jej interes prawny. Zgodnie z zasadami procedury, wyrażonymi w szczególności w art. 7 i art. 9 kpa – w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają obowiązek czuwać nad tym, aby strony w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W niniejszej sprawie działania organów obu instancji nie odpowiadają wymogom wyżej przedstawionym. W konsekwencji doszło do podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia prowadzącego do niezgodnego z prawem uchylenia się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wskazać trzeba, że utrwalonym w orzecznictwie jest pogląd, że umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105§1 kpa. (por. wyrok NSA z 11.06.1981r. SA 1031/81 publ. ONSA 1981 nr 1 poz. 60). Jednocześnie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105§1 kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, skutkującego niemożnością wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano na potrzebę odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony (por. orzeczenia NSA z dnia 16.01.1992r. SA 1289/01 ONSA 1992 nr 1 poz. 17, z dnia 07.06.1994r. I SA815/93 ONSA 1995r nr 2 poz. 82, z dnia 10.01.1989r. SA/Wr 957/88 ONSA 1989 nr 1 poz. 22). Z kolei w uzasadnieniu orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995r. IIIARN50/95 OSNAPiUS 1996r. nr 11 poz. 150 sformułowano tezę, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105§1 kpa przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem tylko zastosowanie w tych sytuacjach gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że brak było podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem bezprzedmiotowości postępowania, a wręcz przeciwnie stwierdził, że przedmiotem odwołania jest indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej, należąca do zadań pomocy społecznej w gminach. Z tych względów zaskarżona decyzja, oraz decyzja organu I instancji, podlegały uchyleniu na mocy art. 145§1 pkt 1 lit "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 – zwanej ppsa). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 2 wyroku znajduje oparcie w art. 152 ppsa.