II SA/Bd 1096/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Bydgoszczy A. K. sprawy ze skargi M. S. i R. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. solidarnie na rzecz M. S. i R. S. kwotę 500 (pięćset 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. nakazał skarżącym M. i R. S. rozbiórkę (demontaż) samowolnie wykonanych robót budowlanych tj. pomieszczenia kotłowni wydzielonego z korytarza stanowiącego część wspólną budynku oraz kotła na paliwo stałe i wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania służących do ogrzewania mieszkania nr [...] w jednorodzinnym budynku mieszkalnym na nieruchomości przy ul. [...] w T. G.. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżących odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., zwanej "Prawem budowlanym") K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B.: 1. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części odnoszącej się do sentencji decyzji poprzez zastąpienie wyrażenia: "pp. M. i R. S. nakazuje rozbiórkę (demontaż) samowolnie wykonanych robót budowlanych tj. pomieszczenia kotłowni wydzielonego z korytarza stanowiącego część wspólną budynku oraz kotła na paliwo stałe i wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania służących do ogrzewania mieszkania nr [...] w jednorodzinnym budynku mieszkalnym na nieruchomości przy ul. [...] w T. G." na następujące: "pp. M. i R. S. nakazuje rozbiórkę (demontaż) samowolnie wykonanego pomieszczenia kotłowni wydzielonego z korytarza stanowiącego część wspólną budynku, poprzez rozbiórkę ściany działowej (wraz z drzwiami) o długości 2,00 m postawionej w celu wydzielenia ze wspólnego korytarza kotłowni, oraz kotła na paliwo stałe i wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania służących do ogrzewania mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym na nieruchomości przy ul. [...] w T. G." 2. w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że jak ustalił organ I instancji, w przedmiotowym budynku mieszkalnym znajdują się dwa wyodrębnione w 2002 r. lokale mieszkalne. Właścicielem mieszkania nr [...] jest M. S. – Eden, a lokalu mieszkalnego nr [...] – skarżący M. i R. S.. Niegdyś przedmiotowy budynek mieszkalny stanowił budynek szkoły, a od 1996 r. należał do Gminy Z. K.. W celu ogrzania mieszkania nr [...] w 1996 r. wykonano instalację centralnego ogrzewania na wspólnym korytarzu – zamontowano kocioł na paliwo stałe oraz wymiennik do podgrzewania wody, a w mieszkaniu zamontowano grzejniki. Pomieszczenie kotłowni wydzielone zostało za pomocą ścianek działowych ze wspólnego korytarza. Lokal nr [...] wyposażony był już wówczas w piece oraz założone przez lokatora instalacje wodno – kanalizacyjne i c.o. etażowe. Opisując tok postępowania organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zwracał się do Archiwum Państwowego w B. oraz do Starostwa Powiatowego w I. w celu pozyskania dokumentów stwierdzających legalność budowy przedmiotowego budynku szkoły przy ul. [...], a następnie zmiany sposobu jego użytkowania na budynek mieszkalny i wykonanych robót adaptacyjnych na tę funkcję. Organy, do których się zwrócono, takimi dokumentami nie dysponują. Organ odwoławczy wskazał, że na wykonanie robót w postaci przebudowy części wspólnej budynku mieszkalnego (korytarza) poprzez wydzielenie z niego pomieszczenia kotłowni, w którym zamontowany został kocioł na paliwo stałe oraz wymiennik do podgrzania wody, w celu ogrzania mieszkania nr [...] – skarżący nie posiadali, wymaganego przez art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę. Organ podniósł, że w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do zbadania, czy inwestor posiada prawo do nieruchomości na cele budowlane, w świetle art. 4 Prawa budowlanego, a w sytuacji gdy takiego prawa nie posiada, organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazującą rozbiórkę. Z uwagi na brak możliwości porozumienia się współwłaścicieli budynku co do kwestii zgody na zajęcie części wspólnej korytarza tj. zgody na obecność pieca centralnego ogrzewania należącego do skarżących na części wspólnej budynku, w sytuacji wycofania zgody uprzednio udzielonej przez M. S. – Ewen, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał innej możliwości jak nakazać rozbiórkę pomieszczenia kotłowni wydzielonego z korytarza stanowiącego część wspólną budynku oraz kotła na paliwo stałe i wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania służących do ogrzewania mieszkania nr [...] w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Organ odwoławczy wskazał, że uchylając decyzję organu I instancji w części odnoszącej się do sentencji decyzji i orzekając w tym zakresie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., miał na celu jedynie uściślenie przedmiotu nakazanej rozbiórki. W skardze do sądu M. S. i R. S. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając jej: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nakazanie skarżącym rozbiórki kotłownie, a jednocześnie pominięcie możliwości nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu wydania postanowienia o zniesieniu współwłasności nieruchomości, na której samowolnie zrealizowano prac budowlane. W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że podnieśli, że art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie wskazuje na obowiązek przedłożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazali także, że nawet jeżeli organ uzna potrzebę posiadania przez inwestora takiego prawa (do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), to powinien ustalić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub czy może je uzyskać w drodze czynności prawnej albo poprzez odpowiednie roszczenie przysługujące osobom, które wzniosły obiekt na cudzym gruncie. Może zatem zawiesić postępowanie zgodnie z art. 97 § 4 k.p.a., zobowiązując inwestora stosownie do art. 100 § 1 k.p.a. do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym powództwem. W przedmiotowej sprawie takiego działania organu nie było, tymczasem skarżący zamierzają wnieść sprawę o zniesienie współwłasności, co pozwoliłoby na zalegalizowanie samowoli bez konieczności orzekania o rozbiórce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał ponadto, że ewentualne rozstrzygnięcie sprawy o zniesienie współwłasności nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zniesienie współwłasności nie jest sporem o własność, a stosowne orzeczenie sądu powszechnego w takiej sprawie ma charakter konstytutywny tj. kształtuje stosunki własnościowe między współwłaścicielami na nowo i na przyszłość (wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r. sygn. akt II SA/Kr 526/00). Uczestnik postępowania M. S. – Ewen, w ponawianych przez pełnomocnika pismach procesowych, wnosiła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazują skarżący. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Dokonując kontroli w powyższy sposób, Sąd z urzędu dostrzegł naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z przepisu tego wynika, że jeżeli organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości, to także w tym zakresie, tj. w całości orzeka co do istoty sprawy. W kontrolowanej sprawie z porównania treści sentencji decyzji organu I instancji oraz pkt 1 decyzji organu odwoławczego wynika, że w punkcie 1 swojej decyzji organu odwoławczy uchylił w całości rozstrzygnięcie zawarte w (całej) sentencji organu I instancji i w tym zakresie orzekł co do istotny sprawy. Pomimo to organ odwoławczy w pkt 1 swojej decyzji twierdzi, że uchyla i rozstrzyga jedynie "w części", dodatkowo wskazując, że owa część odnosi się "do sentencji". Z tego sfomułowania można wnosić, że organ odwoławczy uznał, iż częściami decyzji, co do których orzeka na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. są sentencja i uzasadnienie decyzji organu I instancji. Mając na uwadze treść art. 107 § 1 k.p.a., który wymienia jako odrębne składniki decyzji "rozstrzygnięcie" oraz "uzasadnienie faktyczne i prawne", należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie sprawy co do istoty zawiera sentencja decyzji; nie ma takiego charakteru uzasadnienie decyzji - z uzasadnienia decyzji nie można wywodzić wniosków co do zakresu praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków. W powoływanym wielokrotnie w orzecznictwie wyroku z dnia 12 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1886/96 - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcia decyzji nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia (LEX nr 48694). Rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, żeby możliwe było następnie wykonanie decyzji i by nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. Ma to szczególne znaczenie w decyzjach, których wykonanie może przebiegać z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej, tak jak ma to miejsce z niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie nie może ostać się w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, z której treści nie wynika jasno zakres obowiązku, który został orzeczony tj. nie wiadomo, czy i jakie jeszcze dodatkowe obowiązki nakłada pozostała część decyzji organu I instancji, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy, skoro tych obowiązków nie określono w sentencji decyzji organu I instancji, a jednocześnie nie można ich wywodzić z uzasadnienia decyzji organu I instancji. Ponadto należy zauważyć, że cechą postępowania odwoławczego w ujęciu art. 138 k.p.a.jest to, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji I - instancyjnej, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć. Wymieniony przepis nakłada na organ administracji obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy (przez organ pierwszej instancji) jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Stąd też nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Tymczasem jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie czyni własnych ustaleń, a jedynie relacjonuje tok sprawy, ustalenia organu I instancji i jego rozstrzygnięcia oraz ocenia zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Wobec zaistnienia powyższych uchybień, czyniących zaskarżoną decyzję wadliwą niezależnie od jej merytorycznej treści, odnoszenie się do zarzutów podniesionych przez skarżących należy uznać za przedwczesne. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę z uwzględnieniem powyższego stanowiska Sądu. O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego przez skarżących wpisu.