II SA/Bd 1097/14

Dnia 3 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. przyznał M. S. – zwanemu dalej skarżącym płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości - wariant 1.1. Jednocześnie odmówił przyznania skarżącemu płatności w ramach wariantu 8.2.1 i nałożył na stronę sankcje. Ponadto organ I instancji ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach programów rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie stwierdzając, że nie zgadza się z wydaną decyzją co do wielkości obszaru jego gospodarstwa i nałożonej na niego kary. Strona podniosła, że obszar był zgodny z podanym we wniosku. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) wydał decyzję nr [...] z dnia [...] r., którą uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 15 maja 2013 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2013. We wniosku tym producent rolny ubiegał się o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych - pakiet 1 rolnictwo zrównoważone: wariant 1.1 zrównoważony system gospodarowania do powierzchni 6,14 ha oraz pakiet 8 ochrona gleb i wód, wariant 8.2.1 międzyplon ozimy do powierzchni 2,81 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej stwierdzono, iż powierzchnia deklarowana do płatności rolnośrodowiskowej na działce ewidencyjnej nr 20/1 i 18/3, m.in. działka rolna B i H, jest większa od maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) występującego na tych działkach ewidencyjnych zgodnie z systemem LPiS. W związku z powyższym dla przedmiotowych działek rolnych wykorzystano funkcjonalność powierzchni udowodnionej i zapisano dla nich powierzchnię: B 0,70 ha zamiast deklarowanej 0,72 ha i H 0,00 ha zamiast deklarowanej 0,98 ha. W dalszej kolejności organ odwoławczy przywołał treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.). Organ odwoławczy przyjął, że organ I instancji w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił m.in., iż powierzchnia użytkowana rolniczo w ramach płatności rolnośrodowiskowej - wariant 8.2.1 wynosi 1,63 ha. Powyższe ustalenia skutkowały odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowej dla przedmiotowego wariantu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika również, że w stosunku do producenta rolnego zostały ustalone sankcje wieloletnie w wysokości [...] zł, które będą potrącane od płatności pomocowych, do których beneficjent jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Organ II instancji wskazał, że strona postępowania administracyjnego bez względu na treść uzasadnienia decyzji związana jest rozstrzygnięciem decyzji administracyjnej. W związku z powyższym nieprawidłowym jest, gdy informacja o nałożonych na producenta rolnego sankcjach znajduje się wyłącznie w uzasadnieniu decyzji, zaś samo rozstrzygnięcie ogranicza się do odmowy rzeczonych płatności. W takiej sytuacji dochodzi, bowiem nie tylko do rażącej sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji, ale przede wszystkim do błędnego określenia uprawnień i obowiązków strony w osnowie decyzji. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. rozstrzygnął, bowiem jedynie o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej - wariant 8.2.1, gdy tymczasem podjęte ustalenia faktyczne stanowiły podstawę odmowy przyznania płatności z jednoczesnym rozstrzygnięciem w przedmiocie wysokości sankcji wieloletnich. Powyższe spowodowało w ocenie organu odwoławczego, że zaskarżona decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną. Na powyższą decyzję skarżący złożył do tutejszego Sądu skargę, powołując się na sytuację z 2013 r. i podnoszac, że zarówno wówczas, jak i w omawianej sprawie, organ nie rozpatrzył zgłoszonych w piśmie wyjaśnień. Skarżący podkreślił, że powierzchnia jego gospodarstwa wynosi 8,93 ha, a powierzchnia zgłoszona np. w 2012 r. wyniosła 6,44 ha. Skarżący podkreśla, że w 2013 r. wnosił o ponowne przeprowadzenie kontroli w jego obecności i ponowny pomiar gruntów, a organ odmawiał jej przeprowadzenia wskazując na jej bezzasadność. Dalej skarżący podniósł, że ponieważ w roku bieżącym sytuacja powtarza się, a wszelkie odwołania i argumenty w nich podnoszone nie znajdują odzewu zwrócił się do tutejszego Sądu o rozpatrzenie skargi i określenie, czy Kierownik BP ARiMR we W. oraz Dyrektor OR ARiMR w T. wzięli pod uwagę wszystkie aspekty sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że nie odpowiada ona prawu. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] r. uchylająca decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania w sprawie płatności rolnośrodowiskowych. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne, bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednak samo spełnienie tych przesłanek nie powoduje konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 k.p.a. zasadą czyni rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w którym organ ten albo utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo wydaje decyzję reformatoryjną orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wynika to chociażby z systematyki aktu prawnego (art. 138 k.p.a.), gdzie te możliwe zachowania organu wyznaczone są w pierwszej kolejności, jak też z formy językowej ("Organ odwoławczy wydaje decyzje w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję (...) i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy." Natomiast w przepisie art. 138 § 2 dano organowi odwoławczemu możliwość ("organ może") wydania decyzji kasacyjnej. Ta możliwość to jednak nie pełna, nie poddająca się kontroli co do zasadności przesłanek takiej decyzji, dyskrecjonalna dowolność organu odwoławczego co do wydania decyzji w tym trybie przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. Ta dowolność musi się mieścić w granicach uznania administracyjnego, a więc organ odwoławczy wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. musi się kierować nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. W niniejszej sprawie takim wystarczającym uzasadnieniem nie mogło być jak to określił organ II instancji błędne określenie uprawnień i obowiązków strony w osnowie decyzji, zwłaszcza w sytuacji, gdy wadliwość postępowania pierwszoinstancyjnego stwierdzona przez organ odwoławczy sprowadzała się nie do braków w materiale dowodowym czy naruszeń prawa przy jego gromadzeniu, ale tylko do tego faktu. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę podstawowe zasady wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak chociażby: wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ustaloną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, czy wreszcie (na tle okoliczności sprawy niniejszej) określoną w art. 139 k.p.a. zasadę reformationis in peius zakazującą (poza przypadkiem rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego) wydawania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść odwołującego się. Biorąc pod uwagę, że decyzja organu I instancji przyznawała skarżącemu płatność rolnośrodowiskową oraz ustalała kwotę nienależnie pobranych płatności, a wyraźną intencją skarżącego było zaskarżenie odwołaniem tylko tej części decyzji, w której ustalono kwotę nienależnie pobranych płatności, na pierwszy plan wysuwa się konieczność wzięcia pod uwagę przez organ odwoławczy zasady reformationis in peius przy podjęciu decyzji o możliwości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji podniósł jedynie, że nieprawidłowym jest gdy informacja o nałożonych na producenta rolnego sankcjach znajduje się wyłącznie w uzasadnieniu decyzji, zaś samo rozstrzygnięcie ogranicza się do odmowy rzeczonych płatności, co może prowadzić do pogorszenia sytuacji skarżącego. Przepis art. 139 k.p.a. skierowany jest do organu odwoławczego, zatem w przypadku uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., organ ten zasadą tą wprost związany nie będzie. Natomiast przy wydawaniu decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy, przepis art. 139 k.p.a. będzie miał niewątpliwie zastosowanie i orzeczenie na niekorzyść skarżącego będzie wymagało wykazania, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Skorzystanie więc przez organ odwoławczy z możliwości wynikającej z art. 138 § 2 k.p.a. w sposób oczywisty stawia skarżącego w gorszej sytuacji procesowej, co może godzić w zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa i zasadę ochrony słusznego interesu obywatela. Zatem organ odwoławczy w tej sytuacji powinien rozważyć, czy wobec dostrzeżonych uchybień w ocenie materiału dowodowego przez organ I instancji, przy uwzględnieniu z jednej strony zasady dwuinstancyjności, a z drugiej zasady reformationis in peius i zasady szybkości postępowania (przy możliwości skorzystania z art. 136 k.p.a.) wydać decyzję w trybie art. 138 § 1 k.p.a., czy mimo wszystko zdecydować się na wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Takich rozważań zabrakło w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, co sprawia, że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 138 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wystarczający dlaczego organ odwoławczy z uwzględnieniem realiów konkretnej sprawy skorzystał ze stanowiącej wyjątek możliwości wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Te naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jak wyżej wskazano, wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy poprawia sytuację procesową skarżącego, gdyż zmiana kwot wskazanych w decyzji organu I instancji byłaby możliwa tylko w przypadku wykazania, że decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny. Dlatego też na podstawie art. 146 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "u.p.p.s.a.") należało zaskarżoną decyzję uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie w pierwszej kolejności rozważyć możliwość wydania decyzji merytorycznej w oparciu o przepis art. 138 § 1 k.p.a., jeśli zaś uzna za konieczne wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., będzie zobowiązany wykazać taką konieczność przy uwzględnieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności przy uwzględnieniu przepisów art. 12 i art. 139 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200 oraz art. 205 § 1 u.p.p.s.a.