II SA/Bd 1099/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa wieczystego użytkowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz K. w C. kwotę 470 zł (czterysta siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]2004 r., sygn. akt: [...], Burmistrz Miasta C. odmówił E.. w C. stwierdzenia, że Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w C. z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. nabyło prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości położonych w C.: przy ul. [...] nr działki [...], przy ul. [...] nr działki [...], przy ul. [...] nr działki [...]. W uzasadnieniu podkreślono, że z wnioskiem o wydanie decyzji o nabyciu z mocy prawa z dniem 05.12.1990 r. użytkowania wieczystego może wystąpić wyłącznie podmiot istniejący w dniu 05.12.1990 r., w związku z czym E. nie ma legitymacji do występowania z żądaniem stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego w/w gruntów. Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, względnie zmiany poprzez stwierdzenie, że Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w C. nabyło z mocy prawa użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu odwołania E. podniosła, że wnosi o stwierdzenie, że wskazane we wniosku nieruchomości znajdowały się zarządzie Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w C., nie zaś o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego. W dalszej części odwołania skarżąca wskazała, że mimo iż organ pierwszej instancji ustalił, iż Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w C. było użytkownikiem przedmiotowych nieruchomości w dniu 05.12.1990 r., to odmówił stwierdzenia zarządu, mimo iż nie mógł tego uczynić. E. stwierdziła, że posiada legitymację do złożenia wniosku, ponieważ jest stroną w myśl art. 28 kpa, co wynika m.in. z umowy leasingu zespołu składników materialnych i niematerialnych Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w C. Skarżąca podniosła też, że rozstrzygając w przedmiotowej sprawie organ naruszył art. 24 § 1 pkt 1 kpa, gdyż jest stroną w sprawie. Decyzją z [...] 2004 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że przyjęło wniosek Komunalnego Przedsiębiorstwa Użyteczności Publicznej "E." w C. jako żądanie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez zlikwidowane Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. (MPGKiM), na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z 1991 r. Nr 83, poz. 373, z 1992 r. Nr 91, poz. 455, z 1994 r. Nr 51, poz. 201, Nr 80, poz. 369, Nr 84, poz. 384 i Nr 123, poz. 601, z 1996 r. Nr 5, poz. 33 oraz z 1997 r. Nr 106, poz. 675), z dniem 5 grudnia 1990 r., z prawa użytkowania wieczystego gruntów w nim wskazanych. Mimo, że E. wnosił w swym wniosku o "stwierdzenie zarządu" przedmiotowych nieruchomości, to jednocześnie powołał się na art. 200 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), a przepis ten reguluje właśnie wskazane postępowanie. Poza tym "stwierdzenie prawa zarządu", zarówno w rozumieniu przepisów cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.02.1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), polega na ustaleniu pewnego stanu faktycznego na dzień 05.12.1990 r. na podstawie określonych dowodów (§ 4 ust. 1, 3 wskazanego rozporządzenia) i nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, lecz tylko umożliwia wydanie decyzji uwłaszczeniowej, w przypadku stwierdzenia w toku postępowania uwłaszczeniowego "posiadania gruntów w zarządzie" (art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) albo, w przypadku niemożliwości dokonania takiego "stwierdzenia", prowadzi do odmowy wydania decyzji o nabyciu prawa użytkowania wieczystego. Mając na uwadze zasadę odformalizowania postępowania co do formy i treści żądania wszczęcia postępowania (patrz wyrok NSA z dnia 20.07.1981 r., SA 1461/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 71), ale także zawarte w odwołaniu żądanie zmiany decyzji: "poprzez stwierdzenie, że Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. nabyło z mocy prawa użytkowanie wieczyste" uznało, że to jest istota żądania E. Odnosząc się do meritum organ stwierdził, że w myśl art. 61 § 1 kpa "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Zgodnie z art. 28 kpa "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Jednakże pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (patrz wyrok NSA z dnia 19.01.1995 r. I SA 1326/93, wyrok NSA II SA 1842/99 z 20.06.2000 r.). Samo żądanie wszczęcia postępowania nie skutkuje nabyciem statusu strony. Czynność procesowa podmiotu żądającego wszczęcia postępowania administracyjnego (którego legitymacja nie wynika wprost ze szczególnej normy prawnej) skuteczna będzie tylko wtedy, gdy można wykazać przepis prawa materialnego dopuszczający istnienie po stronie tego podmiotu jego własnego interesu prawnego lub obowiązku. Komunalnemu Przedsiębiorstwu Użyteczności Publicznej "E." w C. przymiot strony w tym postępowaniu nie przysługuje. Nie miał on bowiem własnego interesu prawnego wynikającego z określonego przepisu prawa materialnego. Komunalne Przedsiębiorstwo Użyteczności Publicznej "E." nie jest następcą prawnym zlikwidowanego Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. Likwidacja ta nastąpiła w trybie art. 37 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 45 ustawy z dnia 13.07.1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.), to jest w celu oddania majątku zlikwidowanego przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania na czas oznaczony. Świadczy o tym uchwała Nr [...] Zarządu Miasta C. z dnia [...]1992 r. w sprawie likwidacji Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Ciechocinku, umowa leasingu – akt notarialny z dnia 02.09.1993 r., umowa dzierżawy Nr [...] z dnia [...]1993 r. Oddanie do odpłatnego korzystania następuje w takim wypadku na podstawie umowy zawartej w imieniu Gminy Miejskiej C. przez Zarząd Miasta (art. 39 ust. 1 tej ustawy), przy czym właścicielem majątku należącego do likwidowanego przedsiębiorstwa pozostaje nadal Gmina Miejska C. W tej sytuacji ogólnym następcą prawnym przedsiębiorstwa komunalnego, które uległo likwidacji w celu oddania jego majątku do odpłatnego korzystania na czas oznaczony na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 45 ustawy prywatyzacyjnej jest Gmina C. Organ oparł się na orzeczeniach sądów – wyrok NSA w Warszawie z dnia 21.02.1994 r. – IV SA 285/93 – ONSA 1994 r. Nr 4, poz. 168, wyrok sądu apelacyjnego w Warszawie z dnia 23.07.1996 r. – I ACr 617/96 Apel.-W-wa 1997/1/6, wyrok NSA w Warszawie z dnia 15.10.1998 r. III SA 955/97. LEX nr 34944). Okoliczność, że E. przejął po zlikwidowanym przedsiębiorstwie należności i zobowiązania i de facto kontynuuje prowadzoną przez MPGKiM działalność gospodarczą, nie oznacza, iż E. jest następcą prawnym zlikwidowanego przedsiębiorstwa. Tym samym nie posiada legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji uwłaszczeniowej. Z wnioskiem takim mogłoby wystąpić jedynie MPGKiM zanim zostało zlikwidowane lub następca prawny zlikwidowanej komunalnej osoby prawnej, to jest Gmina Miejska C., co w sprawie jest niecelowe, ponieważ nastąpiła tzw. konfuzja – prawo użytkowania wieczystego wygasło na skutek połączenia w jednej osobie właściciela nieruchomości i użytkownika wieczystego. W konsekwencji E. Sp. z o.o. nie może być także uznana za stronę postępowania odwoławczego. W świetle powyższego Kolegium uznało, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana wbrew powołanemu art. 61 § 1 kpa, bowiem Komunalnemu Przedsiębiorstwu Użyteczności Publicznej "E." Sp. z o.o. żądającemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w C. z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości położonych w C.: przy ul. [...] nr działki [...], przy ul. [...] nr działki [...], przy ul. [...] nr działki [...], nie przysługiwał status strony w rozumieniu art. 28 kpa. Ponadto decyzja o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego została skierowana do wnioskodawcy, który nie mógł być uznany za stronę postępowania. Skierowana zaś decyzja do takiego podmiotu jest równoznaczna ze spełnieniem przesłanki nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). W tej sytuacji, konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadami nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa) poprzez wydanie decyzji uchylającej tę decyzję i umarzającej postępowanie pierwszoinstancyjne, które nie powinno się w ogóle toczyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 200 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarząd gminy – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Decyzja taka ma charakter deklaratoryjny i o możliwości nabycia użytkowania wieczystego i własności budynków decyduje stan istniejący 5 grudnia 2000 r., a nie w dniu wydania decyzji stwierdzającej fakt nabycia wymienionych praw (E. Drozd, Z. Truszkiewicz Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995, s. 346). Przepis nie zawiera żadnych ograniczeń podmiotowych, co oznacza, że przekształcenia podmiotowe państwowych, czy komunalnych osób prawnych dokonane po 5 grudnia 1990 r. i w konsekwencji zmiana właściciela majątku takich podmiotów, a nawet innych podmiotów, którym przysługują określone prawa do majątku nie zwalniają organu od oceny sprawy co do istoty w przedmiocie wniosku o stwierdzenie prawa użytkowania na dzień 5 grudnia 1990 r. Podstawą prawną wniosku jest powołany przepis i zbyt daleko idące jest twierdzenie, że postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Stwierdzenie prawa jest czynnością podejmowaną w ramach postępowania administracyjnego, zmierzającego do potwierdzenia, bądź odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego przez wskazany we wniosku podmiot. Pozostaje jednak ocena, jak należy potraktować podmiot, który włada całym majątkiem zlikwidowanego przedsiębiorstwa wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych. Bezwzględnym warunkiem jest wykazanie przez stronę interesu prawnego do żądania rozstrzygnięcia. Należy zgodzić się z organem, że umowy te pomimo, że obejmują cały majątek zlikwidowanego przedsiębiorstwa nie doprowadziły do następstwa prawnego. Wraz z sukcesją przechodzi na następcę pełnia praw i obowiązków poprzednika prawnego, natomiast takim zakresem uprawnień nie legitymuje się skarżąca. Nie można jednak uznać, że Spółka nie ma interesu prawnego do występowania w sprawie, która przedmiotowo odnosi się do majątku, wobec którego przysługują jej uprawnienia o charakterze względnym. Organ skupił się na tym, że ze względów podmiotowych sprawa podlega umorzeniu w związku z brakiem następstwa prawnego. W kwestiach podmiotowych przenikają się dwa zagadnienia. Pierwsze dotyczy oceny, czy dany podmiot ma legitymację formalną do wystąpienia z wnioskiem. Legitymacja ta badana jest przez pryzmat interesu prawnego do występowania w charakterze strony. Innym natomiast zagadnieniem jest legitymacja materialna oceniana z punktu widzenia merytorycznej zasadności wniosku, a więc czy danemu podmiotowi służy jakieś prawo podmiotowe podlegające ochronie lub czy istnieje prawo do ochrony jego interesu prawnego. W przypadku negatywnej odpowiedzi żądanie należy uznać za bezzasadne. Gdy brakuje w ogóle podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy wystąpi bezprzedmiotowość postępowania, którego następstwem jest jego umorzenie. Organ analizował sprawę z punktu widzenia interesu do występowania w charakterze strony i uznał, że skoro wnioskodawca nie jest następcą prawnym, to nie występuje interes prawny powodujący zakwalifikowanie wnioskodawcy jako strony postępowania. W ocenie Sądu trudno uznać, by podmiot władający gruntem, posiadający umowę z obietnicą przeniesienia własności wszystkich składników majątku i użytkowania wieczystego gruntu, które nabył ówczesny zarządca majątku, nie miał interesu prawnego do działania w postępowaniu, którego przedmiotem jest ten właśnie grunt. Wydaje się, że źródło interesu prawnego nie musi tkwić w tej samej normie materialnej, która stanowi podstawę rozstrzygnięcia. To, że czasem podmiotowi nie przysługuje określone uprawnienie np. z przyczyn podmiotowych, nie niweczy prawa tego podmiotu do żądania merytorycznego rozpoznania, skoro wykazuje on interes prawny, którego źródło jest w innej normie bezpośrednio oddziałującej na przedmiot sprawy, regulowanej przepisami o charakterze administracyjnym. Nie można utożsamiać bezzasadności żądania z bezprzedmiotowością postępowania. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania nie czyni postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 kpa i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Organ nie dokonał oceny merytorycznej wniosku uznając, że żądanie pochodzi od podmiotu, który nie legitymuje się przymiotem strony. Sąd nie podziela wyrażonego poglądu. W tych okolicznościach umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, gdy istnieją podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 kpa oraz naruszenie interesu skarżącego. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c u.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpiło w oparciu o art. 200 u.p.s.a.