II SA/Bd 11/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grzęda (spr.) Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] 2004 r., Nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego kwotę 240 złotych (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. II SA/Bd 11/05 UZASADNIENIE Pismem z 8 czerwca 2004 r. W. K. przebywający w Areszcie Śledczym w T. przy ul. P. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z wnioskiem o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego od 1 maja 2004 r. oraz spłaty przedmiotowego świadczenia za okres od 1 grudnia 2000 r. do 31 grudnia 2003 r. Właściwy w sprawie Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. decyzją z [...] 2004 r. nr [...] odmówił W. K. przyznania pomocy w formie zasiłku stałego uzasadniając, że w zakresie wnioskowanego świadczenia od 1 maja 2004 r. jego przyznanie nie jest możliwe z uwagi na fakt odbywania przez stronę kary pozbawienia wolności pomimo spełniania pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie przedmiotowego świadczenia. Odmowa przyznania prawa do zasiłku stałego za okres od 1 grudnia 2000 r. do 31 grudnia 2003 r. uzasadniona została przez organ jako konieczna ze względu na fakt, iż świadczenia z pomocy społecznej przyznaje się od miesiąca złożenia wniosku wraz z dokumentacją a takowy został złożony dopiero w czerwcu 2004 r. Odwołanie od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wniesione zostało przez W. K. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. pismem z 17 sierpnia 2004 r., w którym odwołujący się podtrzymuje żądania zawarte we wniosku z 8 czerwca 2004 r. Ponadto w odwołaniu wskazano, iż pierwsze wezwanie o wypłatę zasiłku stałego wyrównawczego skierowane było we wrześniu 2003 r. Skarżący podniósł zarzut, że na skutek niezgodnej z prawem decyzji Wójta Gminy Z. o wymeldowaniu go z pobytu stałego w miejscowości R. (uchylonej następnie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r.) oraz długotrwałego i zbędnego przekazywania dokumentacji pomiędzy organami pomocy społecznej Gminy Z. oraz Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w T. bezprawnie pozbawiono go należnego od Gminy Z. zasiłku i wyrównania od dnia złożenia wniosku i dokumentów, na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów. Zdaniem skarżącego na skutek tej opieszałości decyzję dotyczącą zasiłku stałego wyrównawczego wydano dopiero w lutym 2004 r. tylko od stycznia 2004 r. W związku z powyższym W. K., powołując się na swój stan niepełnosprawności stwierdzony decyzją z września 2003 r. domagał się nakazania Gminie Z. wyrównania zasiłku od dnia złożenia pierwszego wniosku w tym zakresie do czasu wejścia w życie nowej ustawy o pomocy społecznej, wraz z należnymi odsetkami. Decyzją z [...] 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję uznając ją za merytorycznie poprawną i zgodną z prawem. Argumentacja organu odwoławczego skupia się na dwóch, wydzielonych w sprawie kwestiach spornych, a mianowicie czy stronie odwołującej się przysługuje prawo do zasiłku stałego od 1 maja 2004 r. oraz czy przysługuje mu prawo do zasiłku stałego za okres od 1 grudnia 2000 r. do 31 grudnia 2003 r. W pierwszej kwestii stanowisko organu odmawiające przyznania świadczenia oparte zostało na fakcie, iż W. K. odbywa karę pozbawienia wolności i w związku z tym nie przysługują mu żadne świadczenia z pomocy społecznej, w tym również zasiłek stały. Nie uwzględnienie zaś drugiej części żądania zawartego w odwołaniu uznano za konieczne z powodu regulacji zawartej w art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z 12 marca 2004 r. (Dz.U. Nr 64, poz. 1071, zm. Dz.U. z 2004 r. Nr 99. poz. 1001), zgodnie z którą świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie złożenie wniosku z pełną dokumentacją nastąpiło w czerwcu 2004 r. przesądzając tym samym, o niemożliwości spełnienia świadczenia za okres wnioskowany przez odwołującego się. Na decyzję organu odwoławczego W. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w dniu 9 grudnia 2004 r. zarzucając niezgodność z prawem oraz niesprawiedliwość orzeczeń organów administracyjnych obu instancji rozstrzygających w jego sprawie. Skarżący podtrzymał zarzuty wskazane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, szczegółowo opisał postępowanie administracyjne w swojej sprawie oraz wskazał, że organ drugiej instancji nie rozpoznał całości dokumentów w sprawie. Ponownie podnosi on, że pierwszy wniosek o przyznanie zasiłku stałego wyrównawczego z wraz z kompletną dokumentacją złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Z. w dniu 26 września 2003 r., jednakże na skutek bezprawnych, w ocenie skarżącego, działań organów pomocy społecznej, pozbawiono go świadczeń należnych w myśl przepisów ustawy obowiązującej w dniu składania wniosku. Ostatecznie dopiero decyzją z dnia [...] 2004 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w T. przyznał skarżącemu przebywającemu od lutego 2001 r. w areszcie śledczym zasiłek wyrównawczy od m-ca stycznia 2004 r., jednakże w dniu 12 maja 2004 r. przerwał jego płatność i poinformował o wygaśnięciu decyzji, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Jednocześnie poinformowano, że na podstawie art. 13 ww. ustawy osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Ponadto poinformowano skarżącego, ze właściwym organem pomocy społecznej w jego sprawie jest, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Z., gdyż Areszt Śledczy nie może być miejscem tymczasowego zameldowania. Skarżący nie zgadza się z zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że organ ten nie rozpatrzył całej dołączonej dokumentacji i nie ustosunkował się do zarzutów naruszenia prawa wskazanych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto skarżący wskazuje, że jego zdaniem przepis pozbawiający prawa do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej nie dotyczy osób niepełnosprawnych, tak jak on całkowicie niezdolnych do pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w odpowiedzi na powyższą skargę, wnosi o jej oddalenie podtrzymując swoje rozstrzygnięcie gdyż jego zdaniem skarga jest nieuzasadniona, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jednocześnie organ odwoławczy, nie odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazał, że były one już przedmiotem postępowania wyjaśniającego a podjęte rozstrzygnięcie zostało umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując na mocy art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonego orzeczenia pod względem jego zgodności z prawem należało uznać, że narusza ono przepisy prawa proceduralnego w sposób bezpośrednio oddziaływujący na wynik sprawy. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że sąd administracyjny nie rozstrzyga w przedmiocie występowania, bądź nie, określonych właściwymi przepisami przesłanek warunkujących przyznanie odpowiedniego świadczenia z pomocy społecznej. Sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności administracji publicznej dokonuje oceny, na skutek zaskarżenia, działalności (działania bądź zaniechania) organu administracji publicznej. Nie zastępuje więc organu administracji publicznej i nie przejmuje jego kompetencji do końcowego załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Sprawa, której przedmiot związany jest z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Kontrola orzeczeń organów administracji wykonujących zadania państwa z zakresu opieki społecznej dokonywana przez sąd administracyjny polega bowiem na sprawdzeniu prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie wymaganego dla danego świadczenia stanu faktycznego oraz tego, czy dokonana następnie kwalifikacja określonego świadczenia była zgodna z przepisami o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia a także zapobiegać powstawaniu takich sytuacji. Potrzeby danej osoby powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Osiągnięciu tak określonych, ważnych z punktu widzenia polityki społecznej państwa celów, towarzyszyć musi sprawiedliwa i zgodna z prawem procedura przyznawania określonych świadczeń z pomocy społecznej. Należy podkreślić, że załatwienie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 6-16 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes strony. Należy stwierdzić, iż ocena prawidłowości i legalności postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji zarówno dla jej adresata, jak i organów nadzoru może znaleźć pełną konkretyzację jedynie w sytuacji, kiedy decyzja ta jest należycie uzasadniona. Odmawiając decyzją z dnia [...] 2004 r. udzielenia skarżącemu pomocy w formie zasiłku stałego oraz prawa do świadczeń za okres od 1 grudnia 2000 r. do 31 grudnia 2003 r. organ pomocy społecznej nie dokonał w swej decyzji wyczerpującego precyzyjnego ustalenia oraz oceny stanu faktycznego z uwzględnieniem okoliczności podnoszonych we wniosku o przyznanie świadczenia m.in. dotyczących kwestii zameldowania W. K. oraz jego żądania dotyczącego przyznania i wypłaty za okres przez styczniem 2004 r. Organ ograniczył się w tym zakresie jedynie do stwierdzenia, że " wniosek wcześniejszy z września 2003 r. został załatwiony decyzją ostateczną, od której nie złożył Pan odwołania. Tym samym roszczenia do nabycia uprawnień do świadczenia za wcześniejszy okres są bezpodstawne." Rozstrzygnięcie w zakresie bezpodstawności wniosku nie znajduje także uzasadnienia prawnego tzn. wyjaśnienia jego podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Także organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji całkowicie pominął obszerne zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu dotyczące jego żądania wypłaty zasiłku stałego od dnia pierwszego wniosku z września 2003 r. Mimo iż skarżący szczegółowo przedstawił dowody na, w jego ocenie, niezgodne z prawem działanie organu pierwszej instancji i naruszenie jego praw podmiotowych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie ustosunkowało się do nich dokonując badania legalności decyzji od której skarżący wniósł odwołanie. W ocenie Sądu pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organy obu instancji przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe braki naruszają przepis art. 107 § 3 kpa oraz naruszają podstawowe zasady postępowania administracyjnego tj. zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Jednocześnie jak słusznie podniósł, na rozprawie w dniu 2 marca 2005 r. pełnomocnik skarżącego, w przedmiotowej sprawie nastąpiło także naruszenie przez organ pierwszej instancji prawa strony do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy i wypowiedzenia się w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, stanowiącego jedną z form realizacji wyrażonej w przepisie art. 10 § 1 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach niniejszej sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 K.p.a. Realizacją zasady określonej w tym przepisie jest bowiem wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Konkludując należy uznać, że w postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji miały miejsce uchybienia proceduralne organów administracji publicznej obu instancji mogące mieć na wynik sprawy, a w konsekwencji nie jest możliwa należyta ocena rozstrzygnięcia w aspekcie jego zgodności z prawem materialnym. W tej sytuacji, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692) należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 ww. ustawy.