II SA/Bd 110/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. D. od decyzji Dyrektora Zarządu [...] we [...] Państwowego Gospodarstwa [...] [...] [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni we [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a w zw. z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2020r., poz. 310 ze zm. – dalej powoływanej jako "p.w.") uchylił decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego we [...] z [...] grudnia 2020r. dotyczącą wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia wodnoprawnego dokonanego przez M. D. ("Skarżącego"). Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy. Dnia [...] listopada 2020r. do Zarządu Zlewni we [...] wpłynęło pismo przewodnie wraz z załączoną do niego kopią zgłoszenia wodnoprawnego. W zgłoszeniu Skarżący wskazał wykonanie pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m – jako cel planowanych do wykonania czynności i robót na jeziorze G. – stanowiącym działkę nr [...]. Opisując planowane roboty wskazał na "rozbudowę dojścia do istniejącego pomostu". Skarżący nie określił podstawowych parametrów charakteryzujących planowane roboty. Jako lokalizację planowanego urządzenia wodnego wskazał następnie działkę nr ew. [...] w S., gmina B.. Do zgłoszenia dołączono odręcznie wykonany szkic – projekt pomostu oraz mapę zasadniczą ze wskazaniem położenia działek ewidencyjnych nr [...] Zarząd Zlewni we [...] przekazał dokumenty zgłoszenia wraz załącznikami organowi właściwemu – tj. Dyrektorowi Nadzoru Wodnego we [...] w dniu [...] grudnia 2020r. W dniu [...] grudnia 2020r. przeprowadzono wizję terenową, w wyniku której ustalono, że na wysokości działki nr [...] wybudowany jest pomost o konstrukcji mieszanej o szerokości dojścia wynoszącej 1 m. Decyzją z [...] grudnia 2020r. (nadaną w tej samej dacie w placówce Poczty [...]) nr [...] Kierownik Nadzoru Wodnego we [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2020r. - obejmującego wykonanie rozbudowy dojścia do istniejącego pomostu na jeziorze G. (dz. Nr [...] obręb S. ), na wysokości działki nr [...] obręb S. , gmina B. – z powodu rozpoczęcia robót wymienionych w zgłoszeniu oraz braku rozwiązania kwestii formalno-prawnych związanych z pomostem do którego planowana jest budowa dojścia. Organ uznał, że poczynione ustalenia wskazują na wystąpienie przesłanek określonych w art. 423 ust. 5 pkt 2 p.w. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący podkreślił, że zgłoszenia wodnoprawnego dokonał [...] listopada 2020r., a nie [...] grudnia 2020r. Wyjaśnił też, że dokonał wcześniej ([...] kwietnia 2020r.) zgłoszenia wodnoprawnego obejmującego budowę pomostu. Roboty rozpoczął on w lipcu tego roku i kontynuował jesienią. Wówczas okazało się, że nastąpił wzrost poziomu wody jeziora i zaszła konieczność przedłużenia dojścia do pomostu o 7 m w stosunku do parametrów określonych w zgłoszeniu budowy pomostu. Skarżący wyjaśniał dalej, że został pouczony o obowiązku dokonania nowego zgłoszenia wodnoprawnego obejmującego przedłużenie dojścia do pomostu. W ocenie Skarżącego okoliczność ta powinna zostać uwzględniona, jak również to, że częściowo "usunął już 7 m dojścia do pomostu". Wniósł o rozważenie nietypowej sprawy i wykazanie się empatią. W rozpoznaniu powyższego odwołania wydana została zaskarżona decyzja opisana na wstępie. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy (Dyrektor Zarządu Zlewni) przytoczył przepisy art. 394 pkt 1, art. 421, art. 422 oraz art. 423 ust. 1 p.w. i opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Organ wyjaśnił, że decyzja organu I instancji podlegała uchyleniu albowiem zgłoszenie wodnoprawne nie spełnia wymogów formalnych. Zgłoszenie nie zawiera bowiem określenia wykonywanych robót w sposób opisowy oraz podstawowych parametrów charakteryzujących planowane roboty. W ocenie organu zgłoszenie zawiera też sprzeczne informacje dotyczące lokalizacji planowanego do wykonania urządzenia wodnego, a w zgłoszeniu posłużono się współrzędnymi geograficznymi podczas gdy wymagane jest określenie lokalizacji urządzenia za pomocą współrzędnych w geodezyjnym układzie odniesienia PL-ETRF2000. Za brak formalny zgłoszenia organ uznał także jego wniesienie w kserokopii. Dyrektor Zarządu Zlewni sformułował następnie wskazania do dalszego prowadzenia postępowania – wskazał bowiem na konieczność nałożenia na Skarżącego w drodze postanowienia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Organ odwoławczy zwrócił nadto uwagę na możliwość wystąpienia z wnioskiem o legalizację wykonanych robót. Zaskarżona decyzja została doręczona Skarżącemu dnia [...] kwietnia 2021r. Dnia [...] kwietnia 2021r. (data wpływu do organu) Skarżący wniósł sprzeciw od powyższej decyzji, domagając się uznania jej "za bezskuteczną" a dokonanego zgłoszenia wodnoprawnego za "prawomocne". W uzasadnieniu skargi powtórzył on argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...] października 2021r. tut. Wojewódzki Sąd Administracyjny przywrócił Skarżącemu termin do wniesienia sprzeciwu – z uwagi na skierowanie przez organ odwoławczy błędnego pouczenia o terminie jego wniesienia. Pismem procesowym z [...] grudnia 2021r. Skarżący uzupełnił sprzeciw poprzez określenie żądań i wniósł o uchylenie ("odrzucenie") zaskarżonej decyzji i uznanie zgłoszenia wodnoprawnego z [...] listopada 2020r. za prawomocne. W uzasadnieniu dodatkowo wskazał na przekroczenie przez organ I instancji 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia dokonanego [...] listopada 2020r. W odpowiedzi na sprzeciw Dyrektor Zarządu Zlewni we [...] podtrzymał stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniesiony w sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z tym, iż w następstwie wniesionego sprzeciwu kontroli Sądu poddana została wydana na postawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni we [...] z dnia [...] marca 2021 r. o uchyleniu w całości decyzji Kierownika Nadzoru Wodnego we [...] z dnia [...] grudnia 2020r. i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli judykacyjnej w niniejszej sprawie jest prawidłowość postępowania organów w zakresie zgłoszenia wodnoprawnego dokonanego przez Skarżącego, jak również wydanych przez organy decyzji administracyjnych. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2017 r. Prawo wodne. W art.16 p.w. zawarto definicje ustawowe pojęć, którymi posługuje się prawodawca w tej ustawie, i tak, stosownie do pkt 65, ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych - rozumie się przez to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym: a) urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, b) sztuczne zbiorniki usytuowane na wodach płynących oraz obiekty związane z tymi zbiornikami, c) stawy, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacji, d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych, e) obiekty energetyki wodnej, f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych, g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, h) urządzenia służące do chowu ryb lub innych organizmów wodnych w wodach powierzchniowych, i) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, mola, pomosty i przystanie, j) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych. Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 p.w., przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. W art. 389 p.w. wskazano przypadki, w których wymagane jest pozwolenie wodnoprawne i stosownie do punktu 6 tego przepisu, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych. Z kolei w art. 394 ust. 1 p.w. wskazano budowy i czynności wymagające zgłoszenia wodnoprawnego i tak w myśl punktu 1, zgłoszenia wodnoprawnego wymaga wykonanie pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m, stanowiącej sumę długości jej poszczególnych elementów. Przy czym - dokonując zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 bierze się pod uwagę parametry skumulowane z innymi planowanymi, realizowanymi oraz zrealizowanymi przedsięwzięciami (art. 394 ust. 3 p.w.). W niniejszej sprawie zgłoszono zamiar rozbudowy pomostu ("dojścia do pomostu"). Organ nadzoru wodnego wniósł sprzeciw, powołując się na wystąpienie przesłanek określonych w art. 423 ust. 5 pkt 2 p.w. – a mianowicie rozpoczęcie robót związanych z rozbudową pomostu przed dokonaniem zgłoszenia. Zdaniem Sądu w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić trzeba, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z uwagi na stwierdzenie istnienia braków formalnych zgłoszenia wodnoprawnego oraz konieczność wezwania Skarżącego do ich uzupełnienia w trybie art. 423 ust. 4 p.w. Podstawowy problem materialnoprawny sprowadza się do dokonania prawidłowej wykładni przesłanek w zakresie zgłoszenia wodnoprawnego na podstawie przepisów art. 394 ust. 1 pkt 1 p.w. oraz art. 423 ust. 5 p.w. Natomiast z perspektywy proceduralnej istotne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, pozwalającego ustalić w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości stan faktyczny, stanowiący podstawę do dokonania przez organ prawidłowego aktu subsumcji, a to w celu wydania prawidłowego indywidualnego aktu administracyjnego. Dokonując analizy postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd wskazuje, że nieprawidłowe jest rozpatrywanie sprawy przez organy bez dysponowania pełnym materiałem dowodowym, kluczowym dla prawidłowego załatwienia sprawy administracyjnej. Takie działanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Pominięcie ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy w wyniku czego decyzja obarczona tym uchybieniem nie może pozostać w obrocie prawnym. Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. Organ właściwy, do którego wpływa zgłoszenie wodnoprawne ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać kompletność zgłoszenia, zebrać następnie stosowną dokumentację w celu określenia parametrów i dokładnej lokalizacji pomostu stanowiącego przedmiot zgłoszenia oraz ewentualnego zweryfikowania ilości posiadanych już przez Skarżącego pomostów wykonanych na jeziorze G.. Przeprowadzenie dowodów przez organ nadzoru wodnego w powyższym zakresie (dowodów wskazanych przez organ odwoławczy, a uwzględniających wymogi dla zgłoszenia wodnoprawnego określone w art. 421 i 422 p.w.) pozwoli jednoznacznie ustalić stan faktyczny, a następnie zastosować przepisy prawa materialnego. Brak właściwych informacji oraz dokumentów, nie daje bowiem organowi możliwości ustalenia, czy zgłoszenie: narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 pw; nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 lub narusza interesy osób trzecich, w tym właściciela wód; zagraża osiągnięciu celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59, w art. 61pw. Uchybienie organu nadzoru wodnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy sprowadza się zatem do tego, że organ ten nie wezwał Skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia zgodnie z wymogami ustawowymi. Z treści art. 421 p.w. wynika, że w zgłoszeniu określa się: cel planowanych do wykonania czynności, robót lub urządzeń wodnych, stan prawny nieruchomości, na której czynności, roboty lub urządzenia wodne będą wykonywane, wykonywane roboty w sposób opisowy, podstawowe parametry charakteryzujące planowane roboty oraz warunki ich wykonania, a nadto lokalizację czynności, robót lub urządzeń wodnych (z podaniem nazwy lub numeru obrębu ewidencyjnego z numerem lub numerami działek ewidencyjnych oraz współrzędnymi) oraz planowany terminu rozpoczęcia robót lub czynności. Brak określenia chociażby prawidłowo lokalizacji robót jest uchybieniem formalnym, podlegającym konwalidacji w trybie art. 423 ust. 4 p.w. Powołany przepis stanowi, że "w przypadku konieczności uzupełnienia zgłoszenia wodnoprawnego organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów lub informacji, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji." Z cytowanej regulacji wynika obowiązek wezwania inwestora do usunięcia braków zgłoszenia, a niezastosowanie się do takiego wezwania stanowi podstawę wniesienia sprzeciwu. Odnotować trzeba, że art. 423 ust. 4 p.w. stanowi autonomiczną podstawę wniesienia sprzeciwu, z uwagi na niekompletność zgłoszenia. Podkreślenia w sprawie wymaga również to, że nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 4 art. 423 p.w., przerywa bieg 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu (art. 423 ust. 7 p.w.). W tej sytuacji za niezasadne uznać należy zarzuty Skarżącego odnoszące się do niezachowania przez organ nadzoru wodnego terminu określonego w art. 423 ust. 2 p.w. Z brzmienia tego przepisu wynika, że sprzeciw wobec zgłoszenia może być wniesiony tylko w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organowi. Istotne jest jednak przy tym, że przepis ten odnosi się do zgłoszenia skutecznie wniesionego – tj. zgłoszenia kompletnego. Skoro zatem zgłoszenie wodnoprawne dotknięte było usuwalnymi brakami formalnymi to w sprawie nie rozpoczął się jeszcze bieg terminu określonego ww. przepisie. W sytuacji zaś, gdy braki te nie zostaną usunięte przez Skarżącego, organ nadzoru wodnego będzie miał obowiązek wniesienia sprzeciwu niezależnie od tego ile czasu minęło od dokonania wadliwego zgłoszenia. Odnosząc się dalej do zarzutu sformułowanego przez Skarżącego w ww. zakresie to zauważyć dodatkowo należy, że organem właściwym w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych jest zgodnie z art. 397 ust 3 pkt 3 p.w. kierownik nadzoru wodnego, a nie dyrektor zarządu zlewni, do którego Skarżący skierował zgłoszenie wodnoprawne. Z akt sprawy wynika, że zgłoszenie wodnoprawne wpłynęło do organu właściwego – tj. kierownika nadzoru wodnego (po przekazaniu go według właściwości) w dniu [...] grudnia 2020r. i ta data jest decydująca dla dokonania oceny zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu. Zgodnie bowiem z brzmieniem przepisu art. 423 ust. 2 p.w. wymóg zachowania określonego terminu do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego obowiązuje jedynie w odniesieniu do organu właściwego rzeczowo i miejscowo (w okolicznościach sprawy tym organem jest Kierownik Nadzoru Wodnego we [...]). Dokonanie zgłoszenia wodnoprawnego w organie niewłaściwym nie może skutkować skróceniem terminu do wniesienia sprzeciwu, który jest terminem o charakterze materialnoprawnym. Sąd zauważa też, że w sytuacji wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia wodnoprawnego, organ odwoławczy ma specyficzną sytuację proceduralną, odmienną od sytuacji rozpoznawania odwołań od "zwykłych" decyzji. Jest tak na skutek tego, iż wniesienie odwołania od decyzji o wniesieniu sprzeciwu nie przedłuża materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie. Organ odwoławczy badając ponownie zgłoszenie, może zatem albo utrzymać w mocy decyzję o sprzeciwie w przypadku uznania, że sprzeciw jest zasadny, albo uchylić taką decyzję i orzec o przyjęciu zgłoszenia lub umorzyć postępowanie I lub II instancji. Specyfika rozpoznawanej sprawy (konieczność uzupełnienia zgłoszenia i obowiązek wydania przez organ I instancji postanowienia przerywającego bieg 30 – dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu), pozwala jednak, w ocenie Sądu, uznać za dopuszczalną sytuację, gdy organ odwoławczy uchyla decyzję wydaną w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia i sprawę przekazuje ponownie do rozpoznania organowi I instancji. Reasumując – Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. – co uzasadniało oddalenie sprzeciwu Skarżącego. Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.