II SA/Bd 1100/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta I. z dnia [...] Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy), na rzecz adwokata L. S., kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta I. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] odmówił skarżącej W. S. skierowania do Domu Pomocy Społecznej (DPS) nr [...] w L., skierował skarżącą do DPS w I., ustalił udział skarżącej w kosztach pobytu w DPS w wysokości 70% dochodu skarżącej a także ustalił, że kwotę stanowiącą różnicę pomiędzy miesięcznym kosztem utrzymania w DPS a opłatą wnoszoną przez skarżącą pokrywać będzie gmina. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że skarżąca zwróciła się z prośbą o skierowanie do DPS z uwagi na stan zdrowia i wybrała miejscowość L. z względu na bliskość tej miejscowości w stosunku do miejsca zamieszkania jej najbliższej rodziny: siostrzenica - w L., a jego syna - w R. Organ w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalił, że skarżąca jest osobą samotną, samotnie gospodarującą, nie pozostającą w związku małżeńskim (wdowa) i nie posiadającą wstępnych ani zstępnych. Jej dochód stanowi emerytura w wysokości 1443,54 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 181,10 zł miesięcznie. Od 18 maja 2007 r. mieszka w I., w mieszkaniu będącym jej własnością. Wcześniej mieszkała w S. we własnym domu, po jego sprzedaży w S. u siostrzeńca i ponownie w S. Aktualnie przebywa w Wojewódzkim Ośrodku Lecznictwa Psychiatrycznego - Oddział IV Psychiatryczny w T., skąd przesłano do MOPS w I. dokumenty służące skierowaniu skarżącej do DPS. Ponadto ustalono, że DPS w L. może przyjąć skarżącą oraz, że koszt utrzymania wynosi 2974,02 zł miesięcznie. Pełnomocnik skarżącej D. P. oświadczył, że skarżąca zamierza partycypować w kosztach związanych z odpłatnością za pobyt w przypadku umieszenia w DPS w L., co mogłoby nastąpić od kolejnego miesiąca po sprzedaży mieszkania w I., przez okres 12 miesięcy. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne, obowiązujące przepisy prawa, jak również to, że lekarz psychiatra zakwalifikował skarżącą do DPS dla osób przewlekle chorych lub dla osób starszych, organ I instancji postanowił skierować skarżącą do DPS w I. przeznaczonego dla osób w podeszłym wieku i położonego najbliżej miejsca zamieszkania skarżącej i zapewniającego warunki mieszkaniowe i bezpieczeństwa podobne do wnioskowanego DPS w L. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające skierowane do DPS w L. i dlatego odmówiono skierowania do tej palcówki. Organ wskazał, że odwołanie się do więzi rodzinnych jest trudne do oceny. Według organu można by przypuszczać, że o ile chciałaby skarżąca zamieszkać blisko rodziny, to prawdopodobnie po sprzedaży domu w S. kupiłaby mieszkanie w L., w R. lub w ich okolicy. Ponadto organ wskazał na argumenty ekonomiczne. A mianowicie koszt utrzymania w DPS w L. wynosi 2974,02 zł miesięcznie, a w I. 2567,53 zł miesięcznie i jest wyższy o 406,43 zł, co ma istotne znaczenie dla budżetu gminy. Wskazano, że samorządy lokalne mają obowiązek uczestniczenia w kosztach pobytu osób w DPS, o ile 70% dochodu tych osób nie pokrywa całkowicie kosztów ich pobytu. Według stanu na dzień 30 kwietnia 2011 r. MOPS w I. współfinansował pobyt w DPS różnego typu 34 osobom, ponosząc z tego tytułu wydatki w kwocie 233.848,52 zł przy przyjętym na cały rok budżecie na powyższy cel w wysokości 964.382 zł. Podkreślono, że aktualnie czeka na wolne miejsca 6 osób. Organ wyjaśnił także, że rozwiązanie deklarowane przez pełnomocnika skarżącej o ponoszeniu pełnej odpłatności za pobyt w DPS w L. przez 12 miesięcy, rekompensowałoby budżetowi gminy ponoszenie kosztów tylko w okresie 12 miesięcy. Po upływie tego okresu gmina będzie zobowiązana pokrywać różnicę pomiędzy miesięcznym kosztem utrzymania w DPS a opłatą wnoszoną przez skarżącą w wysokości 70 % jej dochodu, a jest to zobowiązanie finansowe długoterminowe, w skali roku różnica między kosztem utrzymania DPS w L., a DPS w I. wynosi 4877,16 zł. Organ podniósł także, że indywidualny interes skarżącej nie może uzyskać przewagi nad interesem społecznym, zwłaszcza innych osób ubiegających się o pomoc społeczną i będących w dużo gorszej sytuacji materialnej i rodzinnej. W odwołaniu od powyższej decyzji podniesiono, że organ nie wziął pod uwagę zaświadczenia lekarskiego z dnia [...], w którym stwierdzono m.in., że skarżąca wymaga całodobowej opieki, w innym przypadku jej stan zdrowia z pewnością szybko się pogorszy, włącznie z zagrożeniem samobójstwa, oraz że skarżąca została zakwalifikowana jako osoba przewlekle somatycznie chora, wymagająca całodobowej opieki z powodu wieku i choroby zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i dlatego winna być skierowana do DPS dla osób somatycznie chorych, a nie osób starszych. Zarzucono, że organ nie wskazał w decyzji z dnia [...] konkretnej daty skierowania skarżącej do DPS i nie wziął pod uwagę zapisu ust. 2a art. 54 ustawy o pomocy społecznej mówiącego o tym, że "okoliczności sprawy wskazują inaczej." Skarżąca podkreśliła, że okoliczności te trzeba rozpoznać i analizować indywidualnie, że dotyczą one stosunku emocjonalnego do miejsca, w którym chciałaby przebywać, oraz że nie posiada zstępnych ani wstępnych, a najbliższą i jedyną jej rodziną jest R. P. zamieszkały w L., czy D. P. zamieszkały w R. Zdaniem skarżącej MOPS w I. nie powinien oceniać więzi rodzinnych i analizować ich pod kątem dlaczego osoba starsza i schorowania, jaką jest skarżąca, chciałaby spędzić swoje ostatnie lata życia właśnie w L., w częstym kontakcie z najbliższą rodziną jaką posiada. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z treścią art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wyraziła zgodę na zmianę DPS z najbliżej położonego, co nie zostało wzięte pod uwagę przez organ ze względów finansowych i trudnych do ocenienia. Jako argument do odmowy nie powinno być także zdaniem skarżącej podnoszone to, że po sprzedaży domu ostatecznie nie zamieszkała w pobliżu rodzinny, ponieważ w tamtych czasach była osobą zdrową, nie potrzebowała żadnej pomocy i mogła mieszkać gdzie tylko chciała. Skarżąca wyraziła także swoje oburzenie tym, że organ uzasadniając swoją decyzję podnosił argumenty finansowe i mówił o interesie skarżącej i interesie społecznym, w sytuacji gdy chodzi o chęć spędzenia ostatnich lat życia przy jedynej rodzinie. Skarżąca zarzuciła, że aspekty finansowe miały przy wydawaniu decyzji odmownej głównie znaczenie, większe od jakże elementarnych zasad etyki pracownika socjalnego, gdzie wartości, normy oraz kierowanie się zasadą dobra osób i rodzin, poszanowania ich prawa do samostanowienia i ich godności winny być stawiane na pierwszym miejscu. Zdaniem skarżącej finanse są ważne, ale nie najważniejsze przy podejmowaniu decyzji o losie ludzi starszych i schorowanych, którzy mają prawo decydować o tym gdzie chcą spędzić resztę życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO przywołało treść przepisów ustawy o pomocy społecznej będących materialnoprawną podstawą decyzji i odniosło je do odpowiednich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie, uznając za bezsporne to, że skarżąca ze względu na stan zdrowa spełnia przesłanki uzasadniające skierowanie jej do DPS oraz to, że odwołanie skarżącej dotyczy wyłącznie zasadności nieuwzględnienia jej wniosku o skierowanie do DPS Nr [...] w L., SKO przywołało argumentację organu I instancji zawartą w uzasadnieniu decyzji tego organu z dnia [...], uznając ją za słuszną. W ocenie SKO odwoływanie się skarżącej do zasad udzielania pomocy społecznej jest w pełni uzasadnione, lecz z uwagi na konieczność zapewnienia wnioskowanej formy pomocy innym osobom potrzebującym takiego wsparcia nie bez znaczenia są możliwości finansowe organu pomocy. SKO podkreśliło, że organ I instancji dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi i jest w stanie pokryć pobyt skarżącej w DPS w I. (ponad 70% uzyskiwanego przez skarżącą dochodu). Natomiast ponoszenie dodatkowych kosztów związanych z umieszczeniem skarżącej w DPS w L. musi być rozważane w kontekście interesu społecznego tj. innych osób oczekujących i potrzebujących takiej pomocy. SKO podkreśliło także, że rozumie trudną sytuację skarżącej oraz chęć przebywania w DPS najbliżej miejsca zamieszkania krewnych, jednakże z uwagi na okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, doszło do przekonania, iż interes osób oczekujących na przedmiotową pomoc i konieczność zabezpieczenia środków finansowych przez organ pomocy dla osób spełniających przesłanki umieszczenia w DPS jest nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Uznając zatem zaskarżona decyzję organ I instancji za nie naruszającą prawa, SKO utrzymało je w mocy. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie SKO, skarżąca podniosła, że w toku postępowania administracyjnego sprawy odwoławczej SKO wzięło pod uwagę tylko część argumentów podnoszonych w odwołaniu i przy podejmowaniu ostatecznej decyzji kierowało się przede wszystkim względami finansowymi, co jej zdaniem nie powinno mieć miejsca z uwagi na sytuację, w jakiej się znalazła. Została bowiem zakwalifikowana jako osoba przewlekle somatycznie chora, wymagająca całodobowej opieki z powodu wieku i choroby. Zdaniem skarżącej organ administracji publicznej nie powinien oceniać więzi rodzinnych i analizować ich pod kątem tego, dlaczego osoba starsza i schorowania chciałaby spędzić swoje ostatnie lata życia właśnie w L., w częstym kontakcie z najbliższą rodzinną jaką posiada. Biorąc pod uwagę, że przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w DPS danego typu (dla osób somatycznie chorych) zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania skarżącej w wydanej decyzji nie jest ściśle określony, aktualny niepotrzebnie przedłużający się pobyt w placówce lecznictwa zamkniętego, okoliczności i przesłanki wskazane w skardze oraz wiek, chorobę i bliskość rodzinny, co daje możliwość odwiedzania, doraźnej pomocy w drobnych sprawach czy uczestniczenia we wszelkiego rodzaju świętach w gronie rodzinnym, a także możliwość przyjęcia do DPS w L., skarżąca wniosła o skierowanie jej do DPS nr [...] w L. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi SKO wskazało, że umieszenie skarżącej w DPS w I. nie pozbawia członków jej rodziny możliwości niesienia pomocy oraz uczestniczenia we wszystkich ważnych dla członków rodziny zdarzeniach. Ponadto, w ocenie SKO, na postawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego trudno obiektywnie wywieść, iż relacje między skarżącą a członkami jej rodziny zamieszkałymi w R. i w L. były na tyle bliskie, aby mieszkanie skarżącej w DPS w I. ograniczało dotychczasową możliwość kontaktu ze skarżącą. Jak wynika bowiem z notatki służbowej z dnia [...] sporządzonej przez pracownika socjalnego po rozmowie z krewną skarżącej, skarżąca sprzedała swój dom w S. i zamieszkała u R. P., a po jakimś czasie wynajęła pokój w S. Skarżąca przebywała natomiast często u swojego kuzyna w P., który zmarł w 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Wskazać także należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną [art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej powoływanymi jako: "p.p.s.a."]. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że wniesiona skarga podlega uwzględnieniu głównie z powodu dostrzeżenia przez sąd, z urzędu naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialno-prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie: u.o.p.s." Zgodnie z art. 54 tej ustawy osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej (ust. 1). Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (ust. 2). W przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę o której mowa w ust. 1 kieruje się na jej wniosek do domu pomocy tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy nie 3 miesiące (ust. 2a). Osoba wymagająca wzmożonej opieki medycznej kierowana jest przez starostę do zakładu opiekuńczo - leczniczego lub placówki pielęgnacyjno - opiekuńczej (ust. 3). W przypadku gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażą zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek pomocy społecznej lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna - prokuratora (ust. 4). Podkreślić należy, że skierowanie do domu pomocy społecznej następuje na pisemny wniosek osoby zainteresowanej (chyba że podstawą skierowania jest orzeczenie sądu, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie), złożony do ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania (lub pobytu). W takiej sytuacji treść złożonego do organu administracji wniosku i wynikające z niego żądanie wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa", postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że organ administracji nie może działać jednocześnie według zasady oficjalności i skargowości (B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas "System prawa administracyjnego, Tom 9, Prawo procesowe administracyjne" Wydawnictwo C.H. Beck/NP.PAN W-wa 2010, przywołane w wyroku WSA w Łodzi z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 549/10, lex 758251). Z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, organ administracji zobowiązany jest zbadać oprócz tego czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie (art. 28 kpa) i swojej właściwości, także to jaka dokładnie jest treść żądania strony. Organ nie jest natomiast władny w jakikolwiek sposób zmienić lub zmodyfikować żądanie strony. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że skarżąca domagała się skierowania do DPS Nr [...] w L. Wynika to jednoznacznie z treści jej oświadczenia złożonego podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dniu [...] (k- 2 akt administracyjnych) i odrębnego oświadczenia z dnia [...] (k-14 akt adm.), z aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia [...] (k-67 akt adm.), a także pisma kierowanego do Prezydenta Miasta I. z dnia [...] (k-38 akt adm.). Skarżąca nie jest zainteresowana skierowaniem do żadnego innego domu pomocy społecznej. Odmówiła wyrażenia zgody na umieszczenie w DPS w I., po tym jak organ wydał w dniu [...] decyzję w tym przedmiocie (pismo informujące MOPS z dnia [...], k- 73 akt adm.). W takiej sytuacji organ powinien rozpatrywać możliwość skierowania skarżącej wyłącznie do DPS Nr [..] w L. Orzekając zaś w zaskarżonej decyzji o skierowaniu do DPS w I. wykroczył poza granice sprawy wyznaczone żądaniem skarżącej zawartym w jej wniosku, naruszając tym samym zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 61 § 1 (cyt. powyżej) i art. 104 kpa. Wskazać należy, że zgodnie z art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy stanowią inaczej (§ 1). Decyzje zaś rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej sytuacji (§ 2). W rozstrzyganej sprawie zarówno decyzja organu I, jak i II instancji nie rozstrzygnęła sprawy co do istoty, tj. w granicach wniosku skarżącej. Organy rozstrzygały ponad żądanie skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien skoncentrować się wyłącznie na wyjaśnieniu czy w sprawie spełnione są przesłanki wynikające z u.o.p.s. skierowania skarżącej do DPS Nr [...] w L. i na przedstawieniu wyników postępowania w uzasadnieniu decyzji. Argumentacja organu nie powinna nawiązywać do możliwości skierowania skarżącej do DPS w I., ponieważ to nie jest przedmiotem tej sprawy. W sytuacji tak delikatnej, jak ta, dotyczącej losu starszej, schorowanej, samotnej osoby organ administracji nie powinien swoim władczym rozstrzygnięciem niejako przymuszać do przyjęcia rozwiązania, którym osoba ta nie jest zainteresowania i które, sądząc po treści jej i jej pełnomocnika pism wzbudza tak negatywne emocje. Mając powyższe na uwadze orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270), jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach postępowania zgodnie z art. 250 tej ustawy, odpowiednio jak w pkt 2 i 3 sentencji wyroku.