II SA/Bd 1100/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak ( spr) Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2015r. sprawy ze skargi H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Decyzją nr [...] r. Prezydent Miasta[...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie placu manewrowego dla samochodów dostawczych i budowie zjazdu z ulicy [...] na terenie działek nr 38/22 i 53/3 obręb [...] 111/2 położonych przy ulicy[...]. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji, odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] złożyła - za pośrednictwem Prezydenta Miasta [...]- H. O. W odwołaniu podniosła, że wniosek inwestorski został przyjęty przez organ I instancji bez załączonej zgody wszystkich właścicieli mieszkań i gruntów oraz bez zgody użytkowników wieczystych. Wskazała też, że w innych sprawach (np. budowy pergoli), wymagana była zgoda wszystkich właścicieli. W ocenie wnoszącej odwołanie Zarząd Spółdzielni nie posiada uprawnień do decydowania za spółdzielców odnośnie ich własności i winien uzyskać jednomyślną zgodę wszystkich mieszkańców na zmianę zagospodarowania terenu. Decyzja została wydana mimo braku zgody wszystkich spółdzielców, użytkowników mieszkań i lokali. Ponadto wnosząca odwołanie zwróciła uwagę, że budynki przy ul. [...] zostały pobudowane na terenie pobagiennym, bez palowania fundamentów, czego skutki odczuwalne są do dziś, natomiast istniejący sklep [...] posiada własną zatokę od zaplecza. Wskazała, że teren inwestycyjny jest jedynym obszarem zielonym, a drzewa stanowią ochronę dla budynków przed podniesieniem poziomu wód gruntowych, a także służą dobru mieszkańców. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do H. O. Organ podkreślił, że wnosząca odwołanie nie była stroną w postępowaniu dotyczącym zaskarżonej decyzji, prowadzonym przez organ I instancji. W tej sytuacji, organ odwoławczy zobligowany był zbadać jej interes prawny, warunkujący status strony w tym postępowaniu. Wskazano że, pismem z dnia [...] r. SKO we [...] wezwało wnoszącą odwołanie do uzupełnienia złożonego odwołania poprzez wskazanie interesu prawnego, z którego wywodzi swój status do bycia stroną w postępowaniu, tj. o wskazanie m.in., której nieruchomości (poprzez podanie nr ewidencyjnego działki i dokładnego adresu) skarżąca jest właścicielem (ewentualnie użytkownikiem wieczystym) oraz wskazanie interesu prawnego tj. przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego), z którego wywodzi ona swój status jako strony w postępowaniu odwoławczym, oraz wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływała na jej prawa lub obowiązki, a także, że inwestycja ograniczy lub uniemożliwi korzystanie z nieruchomości odwołującej się. W wyznaczonym terminie wzywana wprawdzie złożyła pisemne oświadczenie, jednak z jego treści wynikało jedynie, że posiada mieszkanie własnościowe spółdzielcze (podała nr aktu notarialnego). Jednocześnie podniosła, że o decyzji dowiedziała się od innych spółdzielców, którzy otrzymali decyzję. Zanegowała również legalność decyzji organu I instancji i wskazała, że zarząd spółdzielni nie uzyskał zgody skarżącej i innych spółdzielców na planowaną inwestycję. W ocenie organu odwoławczego skoro skarżąca nie wykazała, by przysługiwało jej prawo do nieruchomości inwestora lub nieruchomości sąsiedniej, to już z tej przyczyny nie można uznać jej za stronę postępowania, bez względu na brak wykazania wpływu inwestycji na nieruchomość, do której posiada tytuł prawny. Odwołująca się nie podała czy i jak inwestycja będzie oddziaływała na jej prawa i obowiązki lub jej nieruchomość. Ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż odwołanie nie pochodzi od strony, zdaniem organu zwalnia z obowiązku odnoszenia się do zarzutów w nim zawartych, odnoszących się do decyzji. W skardze do sądu H. O. wniosła o unieważnienie decyzji Kolegium z dnia[...], podnosząc, iż Prezes Spółdzielni złożył wniosek o wytyczenie drogi dla samochodów ciężarowych do 3,5 t. bez zapytania o zgodę ok. 400 rodzin, których ta sprawa dotyczy. Droga dla takich samochodów jest wytyczona od ponad 30 lat, tj. od wybudowania budynku przy ul. [...], a obecny najemca sklep [...] chce aby między blokami mieszkalnymi jeździły TIR-y. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja stanowi zagrożenie dla życia ludzi i budynków mieszkalnych. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie podkreślenia wymaga, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, iż w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla oznaczonej inwestycji, normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny nie może więc wynikać z uznania czy to organu, czy sądu, lecz z konkretnej normy prawnej, która w sposób bezpośredni lub pośredni określa interes prawny w zgłoszeniu konkretnego wniosku. Pojęcie "interes prawny" stanowi zasadniczy element definicji strony postępowania administracyjnego zawartej w art. 28 k.p.a., a orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie utrwaliło jednolite rozumienie znaczenia tego pojęcia: jest nim mianowicie taki interes, który dotyczy sfery prawnej podmiotu, a który podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88, nie publ.). Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest więc posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednocześnie orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi na stanowisku, że w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami są - oprócz inwestora - właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestorską, chyba, że inwestycja swym zasięgiem obejmuje dalsze nieruchomości (vide: uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. VI SA 13/95). Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest członkiem Włocławskiej Spółdzielni Mieszkaniowej, posiadając lokal mieszkalny nr 6 w budynku mieszkalnym przy ul. Ostrowskiej 26. Wskazać wobec tego trzeba, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że członkom spółdzielni mieszkaniowych co do zasady nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących zamierzeń inwestycyjnych na nieruchomości wspólnej spółdzielni, bowiem są oni reprezentowani na zewnątrz, a więc również w relacjach z organami administracyjnymi, przez zarząd spółdzielni. Z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1222) wynika, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Z przepisu tego wynika również, że nie mają zastosowania przepisy ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną, za wyjątkiem art. 18 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Art. 18 tejże ustawy reguluje kwestię powierzenia sprawowania zarządu nieruchomością wspólną w drodze umowy. Z kolei art. 29 ust. 1 i 1a) reguluje kwestie obowiązku prowadzenia ewidencji pozaksięgowej kosztów zarządu nieruchomością wspólną, zaliczek uiszczanych na pokrycie tych kosztów, rozliczeń z innych tytułów na rzecz nieruchomości wspólnej. Wyłączenie stosowania przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną zawartych w ustawie o własności lokali oznacza, że w tym zakresie zastosowanie będą miały procedury spółdzielcze. Zauważyć jednak trzeba, że przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych tej kwestii nie regulują, natomiast art. 1 ust. 7 tej ustawy przewiduje, iż w sprawach w niej nieuregulowanych zastosowanie będą miały rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r., Nr 188, poz. 1848 ze zm.). Stosownie zaś do art. 48 § 1 ustawy - Prawo spółdzielcze zarząd kieruje działalnością spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Spółdzielni mieszkaniowej przysługuje zatem prawo reprezentowania właścicieli poszczególnych lokali na zewnątrz, w tym również w postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W takich postępowaniach spółdzielnia mieszkaniowa jest stroną postępowania, występując niejako w podwójnej roli: jako inwestor i jako reprezentant właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. Taka pozycja spółdzielni, traktowana jako zasada, nie wyklucza jednak możliwości udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego, może to mieć miejsce jednak tylko wówczas, gdy wykaże on własny, indywidualny interes prawny. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że członek spółdzielni może zostać dopuszczony do udziału w postępowaniu w charakterze strony wtedy, gdy realizacja inwestycji spowoduje naruszenie warunków korzystania z lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego, a więc gdy zostanie naruszony własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes strony. Warunkiem uznania za stronę postępowania jest więc wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na konkretny lokal mieszkalny oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Uzyskanie statusu strony wiąże się ze wskazaniem konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z jej lokalu, ze względu na planowane zamierzenie inwestycyjne. Tym samym interes ten musi przejawiać się w indywidualnym zagrożeniu prawa spółdzielcy przez oddziaływanie planowanej inwestycji na przysługujące mu indywidualnie prawo. Jasne jest zatem, że musi to być interes skonkretyzowany do tego prawa, nie zaś wywodzony z interesu ogółu członków spółdzielni. W okolicznościach ustalonych w przedmiotowym postępowaniu, a także z twierdzeń samej skarżącej, nie da się tak określonego interesu prawnego wyprowadzić. Brak jest bowiem elementów pozwalających na stwierdzenie, że realizacja inwestycji w sposób inny, niż dotyczy to ogółu nieruchomości budynkowej może naruszyć warunki korzystania z jej lokalu mieszkalnego, chronione przez przepisy prawa materialnego, a podlegające badaniu w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Takiego interesu prawnego skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała, pomimo, że pismem z dnia [...] r. Kolegium wezwało wnoszącą odwołanie do uzupełnienia złożonego odwołania poprzez wskazanie interesu prawnego, z którego wywodzi swój status do bycia stroną w postępowaniu odwoławczym, tj. o wskazanie m.in., której nieruchomości (poprzez podanie nr ewidencyjnego działki i dokładnego adresu) skarżąca jest właścicielem (ewentualnie użytkownikiem wieczystym) oraz wskazanie interesu prawnego (tj. przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego), z którego wywodzi ona swój status jako strony w postępowaniu odwoławczym, tj. wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, z którego wywodzi swój status do bycia stroną w postępowaniu odwoławczym przed Kolegium. W wyznaczonym terminie wzywana wprawdzie złożyła pisemne oświadczenie, jednak z jego treści wynikało jedynie, że posiada mieszkanie własnościowe spółdzielcze (podała nr aktu notarialnego). W tym miejscu zwrócić należy również uwagę, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami ustawy - Prawo budowlane. A zatem, celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym z przepisami szczególnymi i z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno – budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy, niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 września 2001 r., IV SA 1505/99, ONSA 2002/4/153, 3 września 2002r., IV SA 2372, M. Prawn. 2002/22/1011). Okoliczności podnoszone przez skarżącą (bliska odległość mieszkania od terenu wnioskowanej inwestycji, podmokły teren, obawa przez wzmożonym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza spowodowanym przez wzmożony ruch samochodowy), w istocie wspólne ogółowi mieszkańców budynku, dotyczą naruszeń wynikających z realizacji planowanej inwestycji chronionych odrębnymi przepisami prawa materialnego, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Ich wystąpienie albo niewystąpienie nie jest zatem przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy i nie może stanowić podstawy oceny legitymacji w kontrolowanej sprawie. W świetle powyższych okoliczności podzielić należy stanowisko organu odwoławczego odmawiające przyznania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie placu manewrowego dla samochodów dostawczych i budowie zjazdu z ulicy [...] na terenie działek nr 38/22 i 53/3 obręb [...] 111/2 położonych przy ulicy [...]. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270).