II SA/Bd 1100/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski ( spr ) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skarg I. P. i Prokuratora Rejonowego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego nadmiernych emisji hałasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej I. P. kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] września 2020 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty N. znak: [...] z [...] lipca 2020 r. umarzającą w całości postępowanie dotyczące zgłoszenia o emitowaniu nadmiernego hałasu ze strzelnicy w K. Decyzja Starosty zapadła w oparciu o art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, dalej upoś). Starosta N. wskazaną powyżej decyzją umorzył w całości postępowanie dotyczące zgłoszenia o emitowaniu nadmiernego hałasu ze strzelnicy w K., ponieważ nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Organ podał, że [...] .08.2019 r. do Wydziału Środowiska Starostwa Powiatowego w N. wpłynęło pismo autorstwa I. P. (dalej określana jako Skarżąca) skierowane "Do Mieszkańców K.", dotyczące wpływu hałasu emitowanego przez korzystających ze strzelnicy w K. na stan zdrowia osoby niepełnosprawnej – G. P. W toku postępowania organ ustalił, że nieruchomość, na której zlokalizowana jest strzelnica sportowa, stanowi własność Gminy K. Została ona przekazana do nieodpłatnego korzystania w ramach prowadzenia działalności statutowej związanej ze strzelectwem sportowym Jednostce Ratownictwa Specjalnego OSP w K. W trakcie postępowania [...].10.2019 r. wykonano pomiar hałasu pochodzącego ze strzelnicy w trakcie trwania treningu strzeleckiego policji. Pomiar wykonała firma [...] posiadająca akredytację dla pomiarów hałasu impulsowego. Urządzenia pomiarowe ustawiono m.in. na drodze gminnej przed posesją zamieszkiwaną przez Skarżącą. W wyniku pomiaru nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu wyrażonego wskaźnikiem LaeqD. Skarżąca stwierdziła, że w dniu pomiaru hałas dobiegający ze strzelnicy nie był nasilony. Zauważyła, że większe natężenie hałasu występuje podczas zawodów strzeleckich i podczas treningu służby więziennej. W związku z powyższym zastrzeżeniem organ postanowił powtórzyć pomiar hałasu podczas treningu służb penitencjarnych. Do ponownego pomiaru nie doszło, bowiem organ został poinformowany, że planowany trening służb penitencjarnych nie odbędzie się. W konsekwencji organ wskazał, że skoro w wyniku pomiaru nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, a zatem nie stwierdzono negatywnego oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, to tym samym nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 362 ww. ustawy i postępowanie umorzono. Odwołanie od decyzji Starosty złożyła Skarżąca, wskazując, że została ona wydana na podstawie nierzetelnie wykonanych pomiarach hałasu. Stało się tak, gdyż w czasie ich wykonywania na pobliskiej posesji były emitowane liczne hałasy przez takie urządzenia jak wentylator z chłodni, agregat, kosiarka, traktor, grała muzyka. Skarżąca podała, że od czerwca 2019 r. nikt na sąsiedniej nieruchomości nie zamieszkiwał. Wszystkie hałasy miały miejsce w momencie prowadzonego pomiaru. Skarżąca zauważyła, że w przeszłości budynek posadowiony na wspomnianej nieruchomości należał do teścia osoby zawiadującej strzelnicą. Ponadto na terenie Jednostki Ratownictwa Specjalnego OSP (bezpośrednie sąsiedztwo) w dniu pomiaru było cięte drewno piłą tarczową. Ww. hałasy spowodowały, że w badaniach natężenie hałasu emitowane przez strzelnicę w stosunku do nieruchomości, na której posadowiony jest dom Skarżącej, było mniejsze niż na co dzień. Zaskarżoną do Sądu, powołaną na wstępie decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty N. Organ odwoławczy wyjaśnił, że warunkiem koniecznym do wydania decyzji, o której mowa w art. 115a ust. 1 upoś jest przeprowadzenie przez organ ochrony środowiska, wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub podmiotu obowiązanego, pomiarów hałasu, które wykazały, że przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu związanego z działalnością zakładu, przez który należy rozumieć jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami (art. 3 pkt 48 ustawy). Wystarczy przy tym, że pomiar ten wykaże jednorazowe przekroczenie tych poziomów, by mogła być wydana decyzja w celu zabezpieczenia prawa osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność danego zakładu. Zdaniem organu odwoławczego brak jest w niniejszej sprawie podstaw do podważenia sposobu wykonania dokonanych pomiarów bądź samych ich wyników. Protokół pomiaru hałasu z [...] .10.2019 r. został przeprowadzony na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody. Podmiot prowadzący pomiary posiada stosowną akredytację do wykonywania pomiarów emisji hałasu impulsowego do środowiska z datą ważności do [...] .04.2020 r. W konsekwencji, zdaniem organu, brak było podstaw do kwestionowania ustaleń wynikających z dokonanych pomiarów, a postawiony zarzut naruszenia przez Starostę przepisów postępowania nie znajduje potwierdzenia. Skargę na powyższą decyzję złożyła I. P., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 35, art. 77, art. 80 oraz art. 107 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również poprzez naruszenie przez organy obu instancji terminów wynikających z kpa, - art. 68 ust. 3 Konstytucji; - art. 362 upoś poprzez jego nienależyte zastosowanie i niezasadne utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie administracyjne. Uzasadniając zarzuty wskazała, że strzelnica, nie spełnia norm zarówno środowiskowych jak i prawa budowlanego. Postawiono ją bez konsultacji społecznych, a w odległości 300 m od strzelnicy mieszka ciężko niepełnosprawny człowiek, który jest sparaliżowany, a każdy strzał wywołuje u niego skurcze i zagraża życiu z powodu problemów neurologicznych i spastycznych. Z art. 68 ust. 3 Konstytucji wynika, że Państwo powinno szczególną opieką osoby niepełnosprawne. Strzelnica jest niezabezpieczona, można swobodnie do niej wejść i nie spełnia warunków bezpieczeństwa. Skargę na powyższą decyzję złożyła również Prokurator Rejonowy w S., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 85 § 1, art. 86, art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 1 i art. 105 § 2 kpa poprzez: zaniechanie uzyskania od Komendanta Strzelnicy aktualnego regulaminu strzelnicy pomimo takiego żądania wyrażonego przez organ I instancji w piśmie z [...] .08.2019 r. i w konsekwencji nieuzyskanie informacji na temat godzin użytkowania strzelnicy, kopii posiadanych decyzji dotyczących użytkowania strzelnicy, kopii wyników badań natężenia hałasu emitowanego na strzelnicy, podczas gdy brak powyższych danych uniemożliwia ustalenie podstawy i legalności funkcjonowania strzelnicy; zaniechanie uzyskania informacji o przeznaczeniu terenu, na którym zlokalizowana jest strzelnica oraz terenów ją otaczających; zaniechanie uzyskania odpisu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz wyczerpujących informacji o kontrolach przeprowadzonych na terenie strzelnicy; zaniechanie uzyskania decyzji środowiskowej, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o dopuszczeniu do użytkowania strzelnicy, zaniechanie ustalenia, czy dokonano sprawdzenia pirotechnicznego strzelnicy, w szczególności pod kątem niewypałów, ukrytej broni, min, granatów, materiałów wybuchowych lub innego arsenału pochodzących z okresu II wojny światowej; zaniechanie ustalenia, czy obowiązki nałożone na inwestora związane z modernizacją strzelnicy zostały wykonane, w jaki sposób i kiedy oraz w jaki sposób organ potwierdził wykonanie nałożonych obowiązków, co uniemożliwia weryfikację powyższych; zaniechanie ustalenia rodzaju i ilości broni używanej na strzelnicy, ilości stanowisk strzeleckich, czy używana broń jest zgodna z tą, jaką dopuszcza regulamin strzelnicy i przepisy powszechnie obowiązujące, zaniechanie wykonania czynności terenowych w celu ustalenia, czy na strzelnicy umieszczone są wszystkie elementy, o których mowa w pkt. 3 rozdz. 1 regulaminu spornej strzelnicy; naruszenie przepisów postępowania poprzez brak respektowania praw Skarżącej do wzięcia udziału w postępowaniu dowodowym, brak powiadomienia o przeprowadzeniu dowodu z badania emisji hałasu impulsowego pochodzącego ze strzelnicy, zaniechanie objęcia czynności badania poziomu hałasu protokołem, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie wniesienia uwag i zastrzeżeń, brak poinformowania strony o treści ekspertyzy, co mogło naruszyć jej prawa jako strony postępowania; zaniechanie ustalenia, czy Służba Więzienna przeprowadziła w 2020 r. treningi strzelania na spornej strzelnicy i czy faktycznie rozwiązana została umowa o korzystanie ze strzelnicy, czy nie zawarto innej umowy lub czy Służba Więzienna z Zakładu Karnego w P. lub innego zakładu nie korzysta z terenu strzelnicy; nadto zaniechanie dokonania ustaleń w zakresie przestrzegania na strzelnicy ograniczeń i zakazów związanych z pandemią i wirusem SARS - CoV-2; bezpodstawne zawieszenie postępowania postanowieniem z [...] .11.2019 r. pomimo braku przesłanek opisanych w art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 kpa, brak uzyskania stanowiska Skarżącej odnośnie zawieszenia postępowania, a w konsekwencji wydanie postanowienia Starosty N. z [...] .04.2020 r. o podjęciu postępowania administracyjnego; zaniechanie wystąpienia w reakcji na pismo Komendanta z [...] .02.2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czy prace modernizacyjne na strzelnicy zostały zgłoszone, czy uzyskano na nie zgodę, czy zostały zaaprobowane przez organ, kto je przeprowadził oraz czy wyposażenie spełnia wymagane dla strzelnicy normy. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi były zasadne, aczkolwiek generalnie z innych powodów niż w nich wskazane. Kwestionowana decyzja, podobnie jak i decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane w oparciu o art. 362 ust. 1 pkt 1 upoś. Stosownie do treści powołanego przepisu, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia. Aby organ mógł nałożyć przewidziany w tym przepisie obowiązek, musi stwierdzić, że określony podmiot korzystający ze środowiska negatywnie na to środowisko oddziałuje. O powyższym organ rozstrzyga po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w trybie, na zasadach i w granicach przewidzianych przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako "kpa"). Organ powinien więc zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), a o tym, czy dana okoliczność została udowodniona, rozstrzygnąć w oparciu o całość materiału dowodowego (art. 80 kpa), dając temu wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 107 § 3 kpa). W niniejszej sprawie organy obu instancji nie poczyniły przekonywających ustaleń w zakresie ustalenia nieprzekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu pochodzącego ze strzelnicy. Dowody, na których organy oparły swoje rozstrzygnięcia, są nierzetelne i niewystarczające i w związku z tym budzą uzasadnione wątpliwości co do ich przydatności dla ustalenia stanu faktycznego. W sprawie niniejszej skład orzekający uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji posiadają uchybienia proceduralne, które uniemożliwiają jej merytoryczne rozpoznanie. Takie postępowanie organu odwoławczego nie odpowiada poszanowaniu reguł kultury administrowania, ogólnych zasad postępowania, w tym gwarantowanej ochrony procesowej interesu strony wynikającą z zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 kpa), zasady przekonywania (art. 11 kpa), a także wyrażonej w art. 6 kpa zasady praworządności, w treści której mieści się prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury. Przede wszystkim w uzasadnieniu decyzji brak jest ustaleń faktycznych w zakresie istotnych okoliczności, których wyjaśnienie było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. W celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie negatywnego oddziaływania hałasu na działkę Skarżącej organ dołączył do akt sprawy wynik pomiaru poziomu hałasu przeprowadzonego [...] .10.2019 r. W toku postępowania Skarżąca zgłaszała, że pomiar był przeprowadzony w warunkach, które rzutują na jego przydatność i rzetelność. W ocenie Skarżącej mogło mieć to wpływ na jakość i wiarygodność przeprowadzonego pomiaru. Co istotne, organ w toku postępowania nie odniósł się w tym zakresie do podniesionych zarzutów. Bezspornie wykonany pomiar hałasu stanowi istotny, główny dowód w sprawie, jednak jego rzetelność, na gruncie zgłaszanych przez Skarżącą zastrzeżeń, budzi uzasadnione wątpliwości. Organ winien tą okoliczność wyjaśnić, tym bardziej że również z treści protokołu pomiaru wynika, że na skutek hałasów emitowanych w sąsiednich nieruchomości było możliwe wykonanie tylko jednego pomiaru, a pozostałe pomiary były z tego powodu niemożliwe do przeprowadzenia. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organ odwoławczy bez głębszego przeanalizowania przyjął bezkrytycznie ustalenia dokonane przez organ I instancji, a w związku z tym przedwcześnie uznał, że zaskarżona decyzja organu jest prawidłowa. Także uzasadnienie organu odwoławczego nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Za takie uzasadnienie nie można natomiast uznać ogólnikowych stwierdzeń i przyjęcie bezkrytycznie danych, których organ odwoławczy nie poddał własnej analizie. Słusznie wskazał Prokurator, że Starosta z nieznanych przyczyn odstąpił od przeprowadzenia dowodu z regulaminu strzelnicy, pomimo tego że wcześniej żądał jego dostarczenia, co nie zostało uczynione. Zasadnie Prokurator wnioskuje, że organ winien ustalić również, jaka broń jest używana na strzelnicy, bowiem od rodzaju używanej broni zależy poziom hałasu. Odnośnie kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego, wskazać należy, że kwestia ta nie miała żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie był zasadny zarzut braku powiadomienia Skarżącej o terminie wykonania pomiaru hałasu, ponieważ, jak wynika z treści skargi, była ona obecna w trakcie tych czynności. Nie były zasadne pozostałe zarzuty skargi wniesionej przez Prokuratora, co wynika z niezrozumienia przez niego charakteru przedmiotowego postępowania, które prowadzone jest na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska i przez organ do tego właściwy, tymczasem Prokurator usiłował poddać kontroli całokształt funkcjonowania strzelnicy, w szczególności w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, w przypadku którego co do zasady właściwy jest inspektor nadzoru budowlanego a nie orzekający w niniejszej sprawie Starosta. Od profesjonalnego organu, jakim jest Prokurator, należałoby wymagać dogłębnej analizy stawianych decyzji zarzutów i w sposób oczywisty nie podołał on temu zadaniu, myląc rożne rodzaje postępowań. Sąd czyni te uwagi w celu wyeliminowania podobnych nieprawidłowości w przyszłym funkcjonowaniu Prokuratora, który, jeśli uważa, że zostały naruszone również przepisy prawa budowlanego, może zainicjować stosowne postępowanie w tym zakresie. Reasumując, brak jest przekonywających dowodów w sprawie, które mogły by stanowić podstawę wydania zaskarżonej decyzji, co powoduje, że nie ma możliwości jej merytorycznej kontroli. Wskazane wątpliwości i braki dowodowe stanowią uchybienie proceduralne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "ppsa") stanowi podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji. Wobec tego, że skarga została uwzględniona, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa zasądził od organu na rzecz Skarżącej zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania, które sprowadzały się do wpisu od skargi w wysokości 200 zł (ustalonego z zgodnie z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym, Dz. U nr 221, poz. 2193) i wynagrodzenia pełnomocnika (radcy prawnego) reprezentującego Skarżącą (480 zł), o czym orzeczono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany będzie, uwzględniając powyższe uwagi, w prawidłowy sposób ustalić stan faktyczny (poprzez ponowne zlecenie dokonania pomiaru natężenia hałasu i ustalenie, czy występuje negatywne oddziaływanie akustyczne emitowane do środowiska ze strzelnicy w K. na tereny zabudowy mieszkaniowej - działkę Skarżącej), a następnie dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego (uzupełnionego w szczególności o regulamin strzelnicy oraz informacje o używanych w niej rodzajach broni), dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. . Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.