II SA/Bd 1100/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Prezesa Z. z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Z. z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Prezesa Z. rzecz skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] stycznia 2023 r., znak: [...], działając na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2022 r., poz. 1577, w skrócie ‘p.p.w.d"), po rozpatrzeniu wniosku o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy trwający od [...] czerwca 2022 r. do [...] maja 2023 r. – odmówił B. J. (tj. Skarżącej) świadczenia wychowawczego na małoletnią A. J.. Jako powód odmowy organ wskazał brak dostarczenia wymaganych dokumentów. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca podniosła, iż Sąd Rejonowy w B. postanowieniem z [...] lutego 2022 roku sygn. [...] w ramach ustanowionego zabezpieczenia zdecydował o powierzeniu Skarżącej i jej mężowi sprawowania bieżącej pieczy nad małoletnią wnuczką A. J. , do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o ograniczenie władzy rodzicielskiej i ustanowienie rodziny zastępczej. Wnuczka mieszka u Skarżącej, jest na jej utrzymaniu. Matka dziecka nie pobiera świadczenia wychowawczego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] lipca 2023 r. zmienił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2023 r. w ten sposób, że przyznał świadczenie wychowawcze na dziecko A. J. na okres od [...] marca 2023 r. do [...] maja 2023 r. Organ administracji podniósł, iż świadczenie wychowawcze na dziecko zostało przyznane w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w B. z [...] marca 2023r., sygn. akt [...], w którym sąd orzekł o umieszczeniu dziecka A. J. w pieczy zastępczej wnioskodawczyni. Jednocześnie Prezes ZUS stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do przyznania świadczenia wychowawczego od daty wcześniejszej, niż data, od której - zgodnie z prawomocnym orzeczeniem sądu, dziecko przebywa u Skarżącej w pieczy zastępczej. Zgodnie bowiem z art. 4 p.p.w.w.d świadczenie wychowawcze przysługuje rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego. Natomiast orzeczeniem z [...] lutego 2022 r. sygn. [...] Sąd Rejonowy w B. powierzył Skarżącej pieczę nad dzieckiem bez wskazania, że jest to piecza zastępcza. W myśl zaś ww. ustawy, osoba sprawująca pieczę nad dzieckiem, a jednocześnie nie będąca dla niego rodziną zastępczą, nie jest uprawniona do pobierania świadczenia wychowawczego. W skardze do Sądu B. J. zarzuciła ww. decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z [...] lipca 2023 roku rażące naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego oraz materialnego prawa administracyjnego: 1. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia [...] czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (zwanej dalej "ustawą o pieczy zastępczej") i art. 109 § 2 pkt 5 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (w skrócie "k.r.o.") poprzez ich pominięcie, gdzie w myśl art. 35 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, co powoduje, że przywołana podstawa prawna nie odwołuje się jedynie do orzeczeń sądu opiekuńczego (rejonowego), wydanych na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 k.r.o., bowiem ustawodawca posłużył się zwrotem "umieszczenie w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu", a to oznacza, iż każde orzeczenie sądu, w wyniku którego następuje powierzenie realizacji funkcji opiekuńczych i wychowawczych nad małoletnim, mające charakter powierzenia pieczy zastępczej, uprawniać może do uznania, iż rodzinie powierzono tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej na czas toczącego się postępowania stanowiłoby podstawę przyznania świadczeń, o których mowa w art. 4 p.p.w.d., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i treść zaskarżonej decyzji, 2. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie się Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS od badania faktycznej daty przebywania małoletniej A. J. w pieczy zastępczej powierzonej skarżącej B. J. i A. J. na czas toczącego się postępowania, na mocy postanowienia zabezpieczającego Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] lutego 2022 roku - sygn. akt [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy i treść zaskarżonej decyzji W oparciu o postawione zarzuty skarżąca wniosła o: 1. uchylenie decyzji Prezesa ZUS z [...] lipca 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2023 r., 2. zasądzenie od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że postanowieniem z [...] lutego 2022 r., wydanym w sprawie sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. udzielił zabezpieczenia i na czas postępowania ustalił miejsce pobytu małoletniej A. A. J. w każdorazowym miejscu zamieszkania B. J. i A. J., którym powierzył pieczę nad małoletnią. Od chwili wydania tego postanowienia zabezpieczającego na czas toczącego się postępowania Skarżąca wraz z mężem faktycznie przejęli pieczę nad małoletnią A.. Następnie [...] września 2022 r. tj. jeszcze w toku trwającego postępowania przed Sądem Rejonowym w B. o ograniczenie władzy rodzicielskiej i ustanowienie rodziny zastępczej w sprawie sygn. akt [...], Skarżąca złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o przyznanie świadczenie wychowawczego na małoletnią A. J. w związku z przejęciem pełnej pieczy zarówno w sposób prawny jak i też faktyczny. Skarżąca jako uzasadnienie złożonego wniosku wskazała ww. postanowienie zabezpieczające Sądu Rejonowego w B. z [...] lutego 2022 r. oraz to, że faktycznie pełni pieczę. Postanowieniem z [...] marca 2023 r. Sąd Rejonowy w B. w punkcie 2 sentencji (wydanym w sprawie sygn. akt [...] rodzinie zastępczej - B. J. oraz A. J. przyznał wykonywanie bieżącej pieczy nad małoletnią, jej wychowanie, reprezentowanie w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb jej utrzymania oraz reprezentowanie małoletniej w zakresie opieki zdrowotnej jak i edukacji oraz reprezentowanie małoletniej w postępowaniach administracyjnych. W tej sytuacji zdaniem Skarżącej świadczenie wychowawcze na małoletnią A. J. powinno przysługiwać już od [...] lutego 2022 r. w związku z wydanym w tym dniu postanowieniem zabezpieczającym Sądu Rejonowego w B. sygn. [...] o powierzeniu Skarżącej i jej mężowi pieczy nad małoletnią. Skarżąca zwróciła też uwagę, że art. 90 ustawy o pieczy zastępczej określono, że w przypadku osób lub małżonków, niespełniających warunków dotyczących rodzin zastępczych w zakresie niezbędnych szkoleń, którym sąd powierzył tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, przepisy art. 80-82, art. 86 i art. 87 (wspomnianej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), stosuje się odpowiednio w celu przyznania tzw. świadczenia na pokrycie kosztów jego utrzymania. Oczywiście w każdej takiej sytuacji dla przyznania świadczeń zawsze znaczenie ma dzień faktycznego umieszczenia (przebywania) dziecka w rodzinie, której powierzono tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej. Skarżąca zauważyła przy tym, że co prawda w postanowieniu z [...] lutego 2022 r. Sąd Rejonowy w B. nie posłużył się określeniem "powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej", a sformułowaniem "powierzyć pieczę", to jednakże orzeczenie w tym zakresie czyni zadość dyspozycji art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z art. 109 § 1 k.r.o. zgodnie z którym w sytuacji, gdy dobro dziecka jest zagrożone, sąd opiekuńczy może wydać odpowiednie zarządzenia, zarządzić umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo w instytucjonalnej pieczy zastępczej albo powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej małżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej albo zarządzić umieszczenie małoletniego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej. W postanowieniu z [...] lutego 2022 r. Sąd Rejonowy w B. powierzył Skarżącej sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnią przez czas trwania postępowania w sprawie. Zatem Sąd Rejonowy przychylił się do wniosku Skarżącej, która podnosiła, że jest z małoletnią związana emocjonalnie i nie wyobraża sobie, aby dziecko zostało umieszczone w innej pieczy. Zakres sprawowania bieżącej pieczy, z jaką mamy do czynienia w związku z wydaniem postanowienia w trybie postępowania zabezpieczającego w niniejszej sprawie, w ocenie Skarżącej pokrywa się z zakresem pieczy sprawowanej przez rodzinę zastępczą (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 września 2013 roku, sygn. akt IV SA/Wr 288/13, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2013 roku, sygn. akt II SA/Rz 468/13). Z dotychczasowego toku postępowania oraz z treści uzasadnień organu zdaniem Skarżącej wynika, że nie była przedmiotem analizy bardzo istotna okoliczność faktyczna, iż małoletnia już od [...] lutego 2022 r. faktycznie przebywa u Skarżącej. W toku całego postępowania o przyznanie zasiłku wychowawczego taka okoliczność została kompletnie zignorowana przez organ i pominięta jako niemająca znaczenia, co oczywiście miało istotny wpływ na wynik sprawy i treść skarżonych w/w decyzji. Z powyższych względów Skarżąca uważa, że funkcję rodziny zastępczej zaczęła pełnić od [...] lutego 2022 r. w związku z powierzeniem pieczy nad małoletnią A. J.. Dzień ten jest też jednocześnie datą faktycznego umieszczenia małoletniej w rodzinie zastępczej i na tej podstawie przysługuje jej świadczenie wychowawcze na małoletnią zgodnie z treścią art. 4 p.p.w.d.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (w skrócie "p.p.w.d."). Celem regulacji p.p.w.w.d. jest udzielenie przez państwo pomocy rodzicom/opiekunom w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze). Należy zauważyć, że jak zasadnie podnosi się w orzecznictwie - chociaż świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi (faktycznemu albo prawnemu), to w istocie świadczenie to służy dziecku. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem rzeczywiście sprawują (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 marca 2022 r., II SA/Gl 1056/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zgodnie z art. 4 ust. 1 p.p.w.w.d., celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Przepis art. 4 ust. 2 p.p.w.w.d. stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje: 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej. Ustawa w art. 2 pkt 10 zawiera definicję opiekuna faktycznego dziecka, którym jest "osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka". W niniejszej sprawie z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego wystąpiła Skarżąca, która jest babcią małoletniej A. J.. Zauważyć należy, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice, co wynika z art. 96 ust. 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (w skrócie "k.r.o."). W myśl tego przepisu, rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. W niniejszej sprawie zasada ta nie ma zastosowania, bowiem zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z [...] lutego 2022 r. sygn. akt [...] w ramach ustanowionego zabezpieczenia Sąd zdecydował o powierzeniu Skarżącej i jej mężowi sprawowania bieżącej pieczy nad małoletnią A. J., do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o ograniczenie władzy rodzicielskiej i ustanowienie rodziny zastępczej. A więc to Skarżącej została powierzona bezpośrednia piecza nad małoletnią. Należy wskazać, że w świetle przepisów p.p.w.w.d., wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenia wychowawcze ustawa nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu. Ustawa ograniczyła krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10 p.p.w.w.d.). Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym wykładnia językowa art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 10 p.p.w.w.d., wprowadzając ograniczenie w dostępności do świadczenia wychowawczego dla osób, którym sąd powszechny w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem, narusza przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka, a więc regulacje wyższego rzędu. Do takiego rezultatu nie prowadzą natomiast wyniki wykładni funkcjonalnej pozwalające urzeczywistnić normy i wartości eksponowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka. Wspomniany art. 2 pkt 10 p.p.w.w.d. definiuje opiekuna faktycznego dziecka jako osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do tych, które faktycznie opiekują się dzieckiem, ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Wykładnia językowa art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 10 p.p.w.w.d. – w zakresie, w jakim wyznacza kryteria podmiotowe przyznania świadczenia wychowawczego, które nie pozwalają osiągnąć celów postawionych w regulacjach konstytucyjnych i konwencyjnych – nie daje zadowalających wyników. Co więcej, należy dostrzec, że wykładnia ta narusza również przepisy art. 2 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji, statuujące zasadę państwa prawa, zasadę równości i zakaz dyskryminacji. Pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego tych, które sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem na mocy aktu stosowania prawa wydanego przez organy państwa, pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy i celem samego świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Stąd też, wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego, w sensie językowym, sformułowania kryterium, ale przede wszystkim zastosowane kryterium winno pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji. Powyższą konkluzję potwierdza art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526), zwanej dalej Konwencją, stanowiący, iż dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Państwa, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań (art. 27 ust. 3 Konwencji). Przepisy te, jako pochodzące z ratyfikowanej i należycie ogłoszonej umowy międzynarodowej, stanowią część krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane - art. 91 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok NSA z dnia z 4 marca 2020 r., I OSK 2140/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 listopada 2021 r., II SA/Po 127/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2023 r., III SA/Kr 1532/22, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 maja 2023 r., II SA/Bd 1/23, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lutego 2022 r., II SA/Gl 1646/21, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 września 2022 r., II SA/Go 269/22, CBOSA). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że pozbawienie Skarżącej (w okresie po złożeniu wniosku o przyznanie świadczenia, w sytuacji kiedy już w tym momencie była osobą, której legalnie powierzono bezpośrednią bieżącą pieczę nad małoletnią) dostępności do świadczenia wychowawczego w oparciu o literalną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 10 p.p.w.w.d., nie uwzględnia istoty świadczenia wychowawczego oraz praw wynikających z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, co stanowi naruszenie mających zastosowanie w sprawie przepisów p.p.w.w.d., które miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, w skrócie "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. organ będzie zobowiązany do uwzględnienia w trakcie ponownego orzekania oceny prawnej oraz wskazań wyrażonych w niniejszej sprawie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).