II SA/Bd 1102/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] [...] Oddziału Regionalnego [...] w T. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego ustalenia nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura [...] [...] we [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], 2. uchyla postanowienie Kierownika Biura [...] [...] we [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we [...] (zwany dalej "Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR") decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] ustalił skarżącej K. K. (zwanej dalej "Skarżącą") nienależnie pobrane płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Pismem z [...] grudnia 2017 r. (nadanym [...] grudnia 2017 r.) Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika K. K. wniosła o "uznanie za niebyłą" ww. decyzji nr [...]. W piśmie "w związku z otrzymaniem dokumentów z pomiarów w zakresie kwalifikowanej powierzchni" Skarżąca poprzez swojego pełnomocnika wyjaśniła, że od początku prowadzenia gospodarstwa powierzchnia upraw wynosiła 8,33 ha, a dopiero w roku 2015 uznano, że jest mniejsza. Skarżąca zakwestionowała prawidłowość określenia granicy działki nr 3 i przez to określenia powierzchni gospodarstwa objętej dopłatami. W odpowiedzi na wezwanie organu do sprecyzowania żądania Skarżąca (nadal działając przez pełnomocnika) w piśmie z [...] stycznia 2018 r. wskazała, że zwraca się o wszczęcie postępowania na podstawie art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1. Pełnomocnik podkreślił, że wielokrotnie twierdził – także w od wołaniach od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, że nie doszło do zmniejszenia powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym. Dopiero wyniki pomiarów wykonanych [...] września 2017 r. i zawarte w dokumentach o numerze [...] jednoznacznie wykazały, że powierzchnia upraw nie zmieniła się, a jedynie w dokumentacji Biura Powiatowego ARiMR wprowadzono złe granice działek i z tego powodu wynikały kłopoty z oceną właściwej powierzchni upraw całego gospodarstwa. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR postanowieniem z [...] marca 2018 r., na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Nr [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] września 2017 r. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Skarżącej Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (zwany dalej "Dyrektorem Oddziału Regionalnego ARiMR") postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. (w postanowieniu oczywista omyłka pisarska wskazująca rok 2017) uchylił postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] marca 2018 r. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji odniósł się do sprawy merytorycznie, tymczasem w postępowaniu wznowieniowym pierwszej kolejności należy zbadać, czy wniosek złożony został w ustawowym terminie (tj. jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia – art. 148 k.p.a.) oraz czy wniosek opiera się na podstawach wznowienia wskazanych w k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR postanowieniem z [...] maja 2018 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Nr [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] września 2017 r. W uzasadnieniu wskazał, że nie stwierdził przeszkód podmiotach ani przedmiotowych do wznowienia postępowania. Następnie decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił uchylenia swojej decyzji [...] z [...] września 2017 r. o ustaleniu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w sprawie nr [...]. Organ podniósł, że wznowienie postępowania ze względu na fałszerstwo dowodów jest możliwe dopiero po stwierdzeniu ich fałszerstwa orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. W przedmiotowej sprawie brak takiego orzeczenia. Możliwe jest także wznowienie postępowania przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Organ nie stwierdził jednak jakichkolwiek znamion fałszowania dokumentów. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził ponadto, że kwestionowana przez Skarżącą granica działki ewidencyjnej nr [...] widoczna na załączonym do wniosku załączniku graficznym od 2015 r. jest taka sama i wyrys deklarowanej na niej powierzchni użytkowanej rolniczo nie przebiega poza jej granicami. Dopiero na załączniku do odwołania z [...] czerwca 2017 r. od decyzji nr [...] o ustaleniu nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia systemów wsparcia bezpośredniego Skarżąca wskazuje na inny przebieg granicy działki nr [...] (przebieg działki użytkowanej rolniczo). Z analizy załączników graficznych, dołączonego do wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 jak i do odwołania od decyzji nr [...] z [...] maja 2017 r. wynika, że sama strona w różny sposób wyznaczyła powierzchnię użytkowaną rolniczo na działce nr [...]. W odwołaniu Skarżąca podniosła, że wszystkie pisma urzędowe od 1994 r., poprzez załącznik nr [...] z 2006 r, kopię mapy z [...] czerwca 2018 r. oraz zdjęcie z systemu JACS+ pokazują jednoznaczny i identyczny przebieg granicy działki nr [...]. Granice działki zostały zmienione na wydrukach graficznych ARiMR w roku 2014, po pomiarach zleconych przez ARiMR. Agencja nie odpowiedziała na pytanie na podstawie jakiego dokumentu geodezyjnego zmieniono granicę działki nr [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że określanie powierzchni kwalifikujących się do płatności następuje na podstawie pomiarów przeprowadzonych w oparciu o ortofotomapy cyfrowe, pozyskiwane w oparciu o przepisy prawa krajowego i wspólnotowego. W taki właśnie sposób zostały wyznaczone powierzchnie kwalifikujące się do płatności w sprawie Skarżącej na rok 2015, określone w decyzji nr [...] przyznającej płatność na rok 2015. W wyniku weryfikacji poprawności rozstrzygnięcia wydanego w sprawie na rok 2015 w oparciu o zaktualizowane ortoforomapy, organ I instancji doszedł do przekonania, że faktyczna powierzchnia kwalifikująca się do płatności na rok 2015 jest mniejsza od uwzględnionej w decyzji [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom strony dowodów na podstawie których organ I instancji ustalił zawyżenie powierzchni na rok 2015, a w konsekwencji ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności, nie można uznać za fałszywe. W ocenie organu odwoławczego ortofotomapy zastosowane przez organ I instancji są prawidłowe i zachowują aktualność. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że pomniejszenia powierzchni kwalifikującej się do płatności w stosunku do powierzchni określonej w decyzji nr [...] nie dokonano poprzez przesunięcie granic ewidencyjnych działki nr [...]. Organ podkreślił różnicę pomiędzy powierzchnią działki ewidencyjnej a jej powierzchnią referencyjną. Organ odwoławczy uznał za bezzasadne powoływanie się przez Skarżącą na różnice pomiędzy powierzchnią stwierdzoną w roku 2015 a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli z roku 2017. Zarówno w roku 2015 jak i w roku 2017 pomiary wykonywane były w oparciu o stwierdzone granice faktycznego użytkowania gruntów. Dla roku 2015 stwierdzono, że granice działki ewidencyjnej nr [...] nie pokrywają się z granicami upraw widocznymi na ortofotomapie aktualnej dla roku 2015, co zostało wyraźnie wskazane w decyzji nr [...] oraz udokumentowane w oparciu o zaprezentowane w zaskarżonej decyzji obrazy ortofotomap cyfrowych. Wobec tego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, wskazana przez Skarżącą – co skutkuje brakiem podstaw do uchylenia decyzji nr [...] z [...] września 2017 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W skardze do sądu administracyjnego Skarżąca zarzuciła, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR jest oparta na błędnych pomiarach powierzchni upraw wynikających z faktu, że pomiary są wykonane przy niewłaściwym przebiegu granicy działki nr [...]. Do roku 2014 granica działki nr [...] na drukach przysyłanych przez ARiMR była zgodna ze stanem faktycznym wynikającym z dokumentów geodezyjnych. W 2015 r. ARiMR przysłało druk ze zmieniona granicą działki nr [...]. Skarżąca podniosła, że przedstawiła dowody, że nie zmieniła się powierzchnia upraw, a pomiary są prowadzone przy zmienionej granicy działki nr 3 i w związku z tym są nieprawidłowe. Pomiary działki we wrześniu 2017 r. potwierdziły to, co było zgłoszone we wniosku na 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje Skarżąca. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej w skrócie "p.p.s.a.", publ. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana zgodnie z przytoczonymi na wstępie kryteriami, ujawniła, że decyzja ta jak też poprzedzające ją orzeczenia zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 149 k.p.a. i 151 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podnoszono. Kontrolowane przez Sąd orzeczenia zostały wydane w trybie art. 145 i nast. k.p.a. tj. w trybie nadzwyczajnym - wznowienia postępowania. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego organ na pierwszym etapie postępowania wznowieniowego bada kwestie formalne: czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy został zachowany termin do złożenia podania, a także czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a., bądź w art. 145a k.p.a., czy wskazane we wniosku okoliczności odpowiadają przyczynie wznowienia postępowania, jak również czy z innych względów nie jest wyłączone wznowienie postępowania. Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero po pozytywnym zakończeniu tego etapu postępowania organ może rozpocząć drugi etap rozstrzygania sprawy w którym organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Sąd w dokonując kontroli stwierdził istotne naruszenie przepisów prawa już na pierwszym z ww. etapów postępowania. W przedmiotowej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zasadnie postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. uchylił postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] marca 2018 r. wskazując, że w pierwszej kolejności należy zbadać, czy wniosek złożony został w ustawowym terminie (tj. jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia – art. 148 k.p.a.) oraz czy wniosek opiera się na podstawach wznowienia wskazanych w k.p.a. W dalszym postępowaniu jednakże organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń czy został zachowany termin na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania. Termin ten zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W przedmiotowym przypadku – skoro Skarżąca podnosi, że podstawą wznowienia jest okoliczność wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. okoliczność, że dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe - termin jednego miesiąca biegł od momentu kiedy Skarżąca dowiedziała się o tym, że dany dowód jest fałszywy. Organ winien zatem wezwać wnioskodawczynię (Skarżącą) do sprecyzowania jaki konkretnie dowód okazał się fałszywy oraz do wykazania daty, w której dowiedziała się, że ów dowód jest fałszywy. Dopiero ustalenie tych okoliczności pozwala na rozstrzygnięcie, czy została zachowany miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania tj. czy pomiędzy dowiedzeniem się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia (w przedmiotowym przypadku – o tym, że konkretny dowód okazał się fałszywy) a złożeniem wniosku nie upłynął więcej niż miesiąc. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania mimo braku zbadania ww. okoliczności nie zobowiązuje organu do wydania decyzji merytorycznej. Organ orzekając w sprawie, w której doszło do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, tylko w przypadku pozytywnego przesądzenia kwestii zachowania przez wnioskodawcę terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest uprawniony do wydania decyzji merytorycznej, a więc m.in. decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. W przypadku zaś stwierdzenia, w toku wznowionego postępowania, że wniosek o wznowienie nie został złożony w ustawowym terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a., organ winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W przypadku zaś, gdy organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, mimo braku dopuszczalności wznowienia, organ odwoławczy może na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2017 r. II OSK 2306/15, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie poczyniły ustaleń w kwestii zachowania terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępwoania. Ze względu na powyższe uchybienie, która które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji jak też postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] maja 2018 r. - otwierając tym samym drogę do ponownego zbadania okoliczności, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. W ponownym postępowaniu organ winien stosownie do powyższego stanowiska Sądu wezwać wnioskodawczynię (Skarżącą) do sprecyzowania jaki konkretnie dowód okazał się fałszywy oraz do wykazania daty, w której dowiedziała się, że ów dowód jest fałszywy. Po zbadaniu tych okoliczności organ winien dokonać oceny zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Organ winien także uzupełnić akta sprawy o akta postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, tj. zakończonego kwestionowaną przez Skarżącą decyzją z [...] września 2017 r. nr [...].