II SA/Bd 1104/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2021r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2021r. w sprawie odmowy przyznania M. R. prawa do dodatku aktywizacyjnego od dnia [...] października 2020r. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy. M. R. (dalej "Skarżąca") [...] września 2020r. złożyła wniosek o dokonanie rejestracji jako bezrobotnej. Wniosek ten skierowała do Powiatowego Urzędu Pracy dla M. T., wykazując we wniosku adres korespondencyjny ([...] T.). Zawiadamianiem z [...] września 2020r. Powiatowy Urząd Pracy dla M. T. poinformował Skarżącą o przekazaniu ww. wniosku na mocy art. 65 k.p.a właściwemu miejscowo organowi – tj. Powiatowemu Urzędowi Pracy dla Powiatu T. , ustalając uprzednio adres miejsca stałego zameldowania Skarżącej ([...]). Decyzją z [...] września 2020r. Starosta T. orzekł o uznaniu Skarżącej za osobę bezrobotną od [...] września 2020r. Skarżąca, w związku z podjęciem zatrudnienia od [...] października 2020r. , wystąpiła z wnioskiem o przyznanie i wypłatę dodatku aktywizacyjnego, wskazując swoje dane adresowe (tj. miejsce zameldowania- [...], powiat [...]). Wniosek ten skierowała do Starosty [...]. Wniosek wpłynął do Starostwa R. [...] października 2020r., a następnie został przekazany celem rozpoznania do Powiatowego Urzędu Pracy dla Powiatu T. – o czym została Skarżąca zawiadomiona pismem z [...] października 2020r. Decyzją nr [...] Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z [...] września 2020r. uznającej Skarżącą za osobę bezrobotną od [...] września 2020r. – z uwagi na niewłaściwość tego organu do dokonania rejestracji osoby bezrobotnej. Wojewoda wyjaśnił, że Skarżąca winna być zarejestrowana w Urzędzie Pracy w R.. Dnia [...] marca 2021r. Skarżąca zwróciła się do Urzędu Pracy w R. z żądaniem wypłacenia jej zaległego dodatku aktywizacyjnego z powołaniem się na dokonanie rejestracji jako osoby bezrobotnej od [...] września 2020r. Następnie - w związku z rozwiązaniem z dniem [...] marca 2021r. stosunku pracy podjętego od [...] października 2020r. Skarżąca ponownie wystąpiła z wnioskiem o zarejestrowanie jej jako bezrobotnej. Wniosek skierowała [...] marca 2021r. do Urzędu Pracy w R.. Decyzją z [...] marca 2021r. Starosta R. orzekł o uznaniu Skarżącej za osobę bezrobotną od [...] marca 2021r. Decyzją zaś z [...] marca 2021r. nr [...] Starosta R. negatywnie rozpoznał wniosek Skarżącej o wypłatę dodatku aktywizacyjnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że Skarżąca "nigdy nie dokonała rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w R." jako bezrobotna i dlatego nie było podstaw do ustalenia prawa do dodatku aktywizacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji M. R. zakwestionowała prawidłowość działania organu I instancji i wskazała, że już [...] września 2020r. dokonała elektronicznej rejestracji jako bezrobotna i pomyłkowo jej wniosek został przekazany do niewłaściwego organu, który wypłacił jej należny zasiłek od września 2020r. Podniosła też, że po stwierdzeniu nieważności decyzji uznającej jej za osobę bezrobotną została zapewniona przez pracownika Urzędu Pracy, że jej wniosek o rejestrację jako bezrobotnej od [...] września 2020r. zostanie ponownie rozpoznany przez organ właściwy miejscowo. Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewoda [...] wydał opisaną na wstępie decyzję. W jej uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie rejestracji Skarżącej jako osoby bezrobotnej, następnie przedstawił brzmienie art. 48 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wyjaśnił, że Skarżąca nie spełnia jednej z przesłanek ustalenia prawa do dodatku aktywizacyjnego – a mianowicie przesłanki posiadania statusu bezrobotnej. W ocenie Wojewody wniosek o dokonanie rejestracji jako bezrobotnej Skarżąca złożyła bowiem dopiero w dniu [...] marca 2021r. i zatem nie może skutecznie ubiegać się o przyznanie dodatku aktywizacyjnego od [...] października 2020r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. R. wniosła o "ponowne rozpoznanie sprawy" i uwzględnienie pomyłek, jakie w jej sprawie zostały popełnione przez urzędników Urzędu Pracy w T.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowana argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z 30 września 2021 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Podkreślić też należy, że zgoda stron na rozpoznanie sprawy ww. trybie nie jest konieczna. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W następnej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga okazała się zasadna albowiem zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa procesowego. Materialnoprawną podstawą orzekania w rozpatrywanej sprawie był art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity, Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm., zwanej dalej "u.p.z."). W świetle tego przepisu bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Zgodnie natomiast § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1189) Starosta przyznaje dodatek aktywizacyjny po udokumentowaniu podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej oraz wysokości osiąganego wynagrodzenia - od dnia złożenia wniosku. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że prawo do dodatku aktywizacyjnego przysługuje tylko bezrobotnym posiadającym prawo do zasiłku (przy czym chodzi tutaj o bycie uprawnionym do zasiłku, a nie o jego otrzymywanie). Co prawda dodatek aktywizacyjny przyznawany jest osobie, która już utraciła status osoby bezrobotnej z powodu podjęcia zatrudnienia, jednak warunkiem wymaganym do przyznania dodatku jest więc jedynie uprzednie posiadanie statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku. Obowiązkiem organów rozpoznających wniosek o ustalenie dodatku aktywizacyjnego jest ustalenie, czy osoba wnioskująca (poza warunkiem podjęcia zatrudnienia z własnej inicjatywy) posiadała status bezrobotnego oraz prawo do zasiłku. W ocenie organów Skarżąca nie spełnia przesłanek nabycia prawa do wnioskowanego dodatku z uwagi na nie posiadanie statusu bezrobotnej. Przy czym Wojewoda dokonał oceny spełnienia ww. przesłanki na dzień [...] marca 2021r., uznając tę datę za dzień złożenia wniosku. Organ I instancji uznał zaś, że Skarżąca "nigdy nie dokonała rejestracji" we właściwym miejscowo urzędzie pracy jako bezrobotna. Biorąc pod uwagę fakt, że wcześniejszą decyzją z [...] marca 2021r. uznano, że Skarżąca posiada status bezrobotnego to należy przyjąć, że powyższe stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2021r. należy odnieść do chwili składania wniosku o ustalenie dodatku aktywizacyjnego w dniu [...] października 2020r. Stanowisko organów obu instancji jest błędne, pomija bowiem podstawową okoliczność natury faktycznej istotną dla rozstrzygnięcia tej sprawy – a mianowicie fakt złożenia przez Skarżącą w dniu [...] września 2020r. wniosku o dokonanie rejestracji jako bezrobotnej. Co ważniejsze – należy odnotować, że dotychczas wniosek ten nie został rozpoznany przez organ właściwy miejscowo – tj. przez Starostę Rypińskiego, co powinno mieć miejsce po stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w tym przedmiocie przez Starostę T.. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z., bezrobotnym może być osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej (...), zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego w powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli m.in. nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, (...) albo po ustaniu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, nie pobiera zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, zasiłku macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego. Z treści tego przepisu wynika, że właściwość miejscową organów rejestrujących wyznacza miejsce zameldowania stałego lub czasowego osoby wnioskującej o nabycie statusu bezrobotnej. W związku z tak określona właściwością miejscowa organu w każdym przypadku, gdy organ administracji, do którego zgłosi się osoba wnioskująca o uznanie za bezrobotną, powinien złożony przez nią wniosek przekazać organowi właściwemu do jego rozpatrzenia a wnioskodawcę o tym powiadomić (art. 65 § 1 k.p.a.). Jest to o tyle istotne, że data złożenia wniosku ma znaczenie dla ustalenia daty przyznania statusu osoby bezrobotnej. W realiach rozpoznawanej sprawy Skarżąca we wniosku z [...] września 2020r. nie wskazała miejsca zameldowania – co obligowało organ, do którego wniosek wpłynął (Powiatowy Urząd Pracy dla M. T.) do ustalenia adresu zameldowania zgodnie z brzmieniem art. 64 § 1 k.p.a i następnie do przekazania sprawy organowi właściwemu zgodnie z regułami określonymi w art. 65 § 1 k.p.a. Tymczasem Powiatowy Urząd Pracy dla M. T. w wyniku pomyłki przekazał sprawę organowi, który także nie był w sprawie właściwy. W konsekwencji - merytoryczne rozpoznanie wniosku przez organ niewłaściwy (Powiatowy Urząd Pracy dla Powiatu T.) stało się podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji potwierdzającej nabycie przez Skarżącą statusu bezrobotnej od [...] września 2020r. W związku z powyższym nieprawidłowe jest stanowisko organów, że w tym konkretnym przypadku nie istniały przesłanki do przyznania Skarżącej dodatku aktywizacyjnego w związku z podjętym przez nią z własnej inicjatywy zatrudnieniem od [...] października 2020r. z tego względu, iż w chwili składania wniosku, tj. w dniu [...] października 2020r., nie posiadała statusu bezrobotnej. Błąd w przekazaniu wniosku Skarżącej z [...] września 2020r. organowi niewłaściwemu i następnie bezczynność w rozpoznaniu tego wniosku przez organ właściwy (powiatowy Urząd pracy w R.) nie może powodować negatywnych skutków dla Skarżącej. Działania podejmowane przez organy obu instancji w rozpoznawanej sprawie są nie do zaakceptowania z punktu widzenia podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego – art. 7 i 8 § 1 k.p.a. Dla przypomnienia - zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, co należy rozumieć w ten sposób, że podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, odbywa się w zgodzie z przepisami prawa procesowego oraz prawa materialnego, które mają zastosowanie w konkretnej sprawie administracyjnej. W art. 8 § 1 k.p.a. określono zaś zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Wobec tego nie można pomijać w sprawie okoliczności, że wskutek błędów urzędników Powiatowego Urzędu Pracy dla M. T. Skarżąca nie została zarejestrowana we właściwym urzędzie pracy i pozbawiona została prawa do zasiłku dla bezrobotnych od [...] września 2020r. i w konsekwencji Starosta R., do którego wpłynął wniosek o dodatek aktywizacyjny w dniu [...] października 2020r., uznał się na ten dzień niewłaściwym do jego rozpoznania – z naruszeniem art. 65 § 1 k.p.a. Mając powyższe rozważania na uwadze, organy przy ponownym orzekaniu zobowiązane będą do uwzględnienia w procesie decyzyjnym okoliczności, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać będzie wniosek o rejestrację jako osoby bezrobotnej zgłoszony przez Skarżącą [...] września 2020r. a następnie rozpoznanie wniosku o dodatek aktywizacyjny z tytułu podjęcia zatrudnienia od [...] października 2020r. W takim stanie rzeczy Sąd przyjął, że organy obu instancji dopuściły się obrazy przepisów prawa procesowego – art. 7, 8 § 1 oraz art. 65 § 1 k.p.a. - które to naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.